Муниципальное право как комплексная отрасль права

Современное муниципальное право России является самостоятельной, комплексной отраслью права, которая основывается на правовых нормах публичной и частной природы и регулирует муниципальные общественные отношения, основу которых составляет местное самоуправление. Самостоятельность местного самоуправления составляет сущностную основу муниципального права как отрасли российского права. В контексте развития современной модели местного самоуправления можно говорить о самостоятельности последней, однако абсолютной признать ее вряд ли можно. Такое утверждение вытекает, прежде всего, из положений ст. 12 Конституции РФ 1993 года, согласно которой местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Важно отметить, что исходя из ч. 2. ст. 2 ФЗ №131 от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в законах и иных нормативных правовых актах России слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Отечественная наука муниципального права явилась порождением возродившегося местного самоуправления в новой России. При всей критичности оценки современного состояния науки муниципального права нельзя не признать в качестве большого достижения стремительный переход от «советского строительства» и соответствующей ему «квазинауки» к качественно новому уровню научных исследований в соответствующей сфере отношений в течение короткого в историческом плане периода времени.

Что же касается самого процесса становления и развития современной науки муниципального права России, то можно выделить по крайней мере три его основных этапа.

Первый, начальный этап, связан с переходом от «советского строительства» к демократической концепции местного самоуправления. Следует признать, что предварительного научно-теоретического обоснования этот курс на начальном этапе его реализации не имел, что соответствовало общеполитической, во многом стихийной, линии демократических преобразований в стране в рамках так называемой перестройки. Поэтому достаточно логичными выглядели предложенные в данный период романтические идеи муниципализации Советов народных депутатов. Хронологически этот период охватил вторую половину 1980-х гг. («перестроечный» период) вплоть до распада СССР в декабре 1991 г. Следует признать, что многие видные ученые-государствоведы, специалисты в области «советского строительства» и в этих условиях оказались весьма восприимчивыми к новым идеям местного самоуправления, внесли заметный вклад в развитие современной теории местного самоуправления и в конечном счете в становление отечественной науки муниципального права. Среди них – Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет, В. А. Пертцик, А. А. Безуглов и др.

Второй этап – формирование современной науки муниципального права на начальном этапе становления законодательных основ местного самоуправления в условиях новой российской государственности. Этот этап начался в конце 1991 г. (с момента распада СССР) и ознаменовался принятием двух Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и сменившего его от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, ставших нормативно-правовой основой «сплошной» муниципализации низового уровня организации публичной власти в России. В этот же период появляются первые учебники по муниципальному праву России, вырабатываются концептуальные подходы, связанные с уяснением его предмета, содержания основных институтов.

Одновременно муниципальное право получило самостоятельное квалификационное место в номенклатуре юридических наук (в рамках специальности 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право), защищаются первые кандидатские и докторские диссертации. В ряду тех, кто в этот период внес заметный вклад в формирование российской муниципально- правовой науки, такие ученые, как С.А. Авакьян, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, И.И. Овчинников, II.В. Постовой и др. Конечно, они не всегда имеют общие подходы к пониманию муниципального права, к оценке степени его самостоятельности в российской правовой системе, соотношению муниципального права с другими отраслями, в особенности с конституционным, административным правом и т.д., что вполне естественно для новой, развивающейся отраслевой юридической науки.

Третий, современный этап развития науки муниципального права сопряжен с обогащением муниципально-правовой теории практикой реализации Федерального закона № 131 с учетом его последующих изменений. В этот период появляются новые монографические исследования и учебники по муниципальному праву как ранее уже известных специалистов, так и других ученых (Е. И. Колюшин, А. А. Сергеев, Н. С. Тимофеев, E. С. Шугрина и др.).

При всем динамизме наука муниципального права испытывает серьезные потребности в качественном обновлении, активизации научных разработок на основе не только общенаучных методов, но и выработки собственной методологии исследований. При этом для анализа муниципально-правовых явлений важно активное использование достижений как других юридических наук (конституционного, административного, гражданского, земельного, экологического права), так и смежных общественных наук – экономики, социологии, психологии, социального управления и т.п.

С учетом особенностей предмета муниципального права важен также поиск оптимального сочетания публично-правовых и частноправовых начал в исследовании соответствующих социально-правовых явлений. Муниципально-правовая наука должна выработать методику «вычленения» муниципально-правовых аспектов в комплексных (межотраслевых) механизмах правового регулирования соответствующих сфер отношений, что имеет в том числе и практическое значение. Сама же по себе система науки муниципального права (как и соответствующей ей отрасли) должна основываться не на законодательной базе и комментаторском подходе к ней, а на концептуально обоснованных институционных началах исследования отрасли и соответствующих ей муниципальных отношений.

Актуальна задача обогащения системы категорий муниципально-правовой науки. В ее основе, как и всей системы муниципально-правового регулирования, лежит категориальная триада: во-первых, местное сообщество (местное население); во-вторых, муниципальная власть; в-третьих, муниципальная территория (муниципально-территориальная организация гражданского общества). В соответствии с этим требуют обоснования отдельные структуры муниципально-правовых понятий и категорий.

Например, применительно к местному сообществу это – понятия индивидуальных и коллективных субъектов местного самоуправления, муниципальных прав граждан и местных сообществ, категория самоуправленческого статуса личности и т.п. От уровня развития муниципально-правового статуса личности зависит мера свободы и ответственности человека в местном сообществе, его юридические возможности участвовать в муниципальной жизни, пользоваться соответствующими социальными благами. Муниципальная власть как универсальная категория данной отрасли предполагает необходимость понятийно-категориальной конкретизации юридической личности органов местного самоуправления как субъектов публичного права, особенностей коллективных и индивидуальных органов муниципальной власти, соотношения с последними понятия «муниципальный орган» (каковым является, например, муниципальная избирательная комиссия), уяснения конституционного понятия «структура органов местного самоуправления» и т.д. Не меньше вопросов, требующих в том числе категориально-понятийного осмысления, касается муниципально-территориальной организации населения, например, их соотношения с административно-территориальным делением государства, территориальными уровнями местного самоуправления и т.п.

Необходимо также преодоление разрыва между теорией и практикой муниципально-правового строительства, более активное участие науки в выработке практических рекомендаций по реализации стратегии муниципально-правовой политики. Цели, пути и содержание развития местного самоуправления и муниципально-правовой науки неразрывно связаны с целями и задачами развития России как демократического правового социального государства, они образуют важное направление долгосрочной государственной политики. В этом плане участие в выработке основных направлений государственной муниципальной политики – важная задача науки муниципального права.

Государственная муниципальная политика по своей сути относится к политико-правовым и одновременно муниципально- правовым категориям. Она отражает соответствующий комплекс как юридических, так и социально-политических, хозяйственно экономических, управленческих отношений и является отраслевой формой реализации политической деятельности государства, направленной на обеспечение формирования наиболее целесообразных и эффективных в конкретных исторических условиях форм, методов и средств муниципальной самоорганизации населения, а также на управление муниципальным развитием. Как политический процесс государственная муниципальная политика не является строго формальной, учитывает характер, содержание и соотношение различных социальных интересов, связанных с организацией и функционированием местного самоуправления, ориентирована на поиск взаимоприемлемых, компромиссных решений исходя из актуальной расстановки политических сил. В этом смысле можно согласиться, что Российское государство не может замыкаться на формальном исполнении того, что записано в Конституции РФ, на официальных отношениях с местным самоуправлением. В то же время государственная политика в сфере местного самоуправления – явление не только политическое, но и правовое; это разновидность правовой политики государства, которая должна вырабатываться и осуществляться исходя из конституционных принципов, ценностей и целей местного самоуправления (самостоятельность, солидарность, демократизм, защита прав и свобод человека и гражданина и др.), соответствовать в своих основаниях, пределах и средствах реализации нормам действующего законодательства.

Государственная муниципальная политика реализуется через систему законов и других нормативных правовых актов, в решениях и действиях органов государственной власти и местного самоуправления. Она не сводима ни к муниципальному законодательству, ни к муниципально-правовой практике, а выступает по отношению к ним концептуальной основой, связывающей идеологический, нормативный и практический компоненты местного самоуправления воедино. Это обеспечивается (во всяком случае, должно обеспечиваться) за счет тесной связи государственной муниципальной политики с муниципальным правом. Именно муниципальное право служит главным источником систематизированных знаний об истории, состоянии и закономерностях развития муниципально-правовых институтов, способно оценить, как текущее состояние муниципально-правовой реальности, так и перспективы его развития, спрогнозировать последствия тех или иных инноваций.

С учетом изложенного, государственную муниципальную политику можно определить как научно обоснованную и базирующуюся на конституционных принципах, ценностях и целях планомерную деятельность органов государства, имеющую в целом перспективный (стратегический) характер и направленную на формирование оптимальных на данном историческом этапе развития российской государственности форм, методов и средств местного самоуправления, а также на систематическое усовершенствование муниципальной организации общества.