Методические подходы проведения экспертизы проектов региональных государственных программ

АННОТАЦИЯ

В научной статье рассматриваются основные методы проведения экспертизы проектов региональных государственных программ, принципы и этапы их проведения. Выявлены ключевые проблемы проведения экспертизы. Предложены пути их решения, в том числе путем принятия стандарта финансового контроля о проведении экспертизы региональных государственных программ.

ABSTRACT

The basic methods for the examination of projects of regional government programs, principles and stages of their implementation are considered in the scientific article. Key issues of the examination were identified. The ways of their solution, including through the adoption of standard financial control for examination of regional government programs are proposed. 

Разработка государственных программ, их внедрение и реализация является одним из наиболее приоритетных направлений совершенствования государственного управления. Под государственной программой понимается документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Реализация региональных государственных программ обеспечивает реализацию социально-экономической политики государства на территории субъектов федерации.

Процесс перехода от нормативного к программно-целевому бюджетному планированию был обусловлен необходимостью надлежащего, экономного, эффективного и результативного использования государственных средств, а также принятия ответственными органами и организациями обоснованных решений. Эти функции осуществляет контрольно-счетная палата субъекта федерации в процессе экспертизы проекта каждой государственной программы.

Вопросы разработки и проведения экспертизы проектов государственных программ исследованы в трудах ученых-экономистов Абрамова А.М., Двуреченских В.А., Хрипун В.И., Иванова Е.И., Кутукова Е.С., Андреева В.А., Братановой А.В., Климанова В.В., Чернышовой Н.А, других авторов [1, 2, 3, 4].

Вместе с тем, тема полностью не исследована, так как каждый регион самостоятельно разрабатывает, утверждает и применяет методику экспертизы государственных программ, основываясь на особенностях социально-экономического развития. Соответственно, в процессе экспертной деятельности возникают различные вопросы, решение которых нормативно не урегулировано.

Целью исследования является уточнение методических подходов проведения экспертизы государственных программ, а также рекомендации по разработке стандарта финансового контроля о проведении экспертизы региональных государственных программ.

В ходе исследования определено, что государственные программы Российской Федерации реализуются во всех регионах страны и доля программных расходов бюджетов в общем объеме расходов бюджета ежегодно увеличивается. Например, в Краснодарском крае в 2016 году осуществлялась реализация 27 государственных программ, в 2017 году к реализации планируется 26 государственных программ. Следует отметить, что более 70 % расходов краевого бюджета имеют социальную направленность (образование, здравоохранение, социальная политика, культура, физическая культура). Отдельного внимания заслуживает факт, что порядка 84 % расходов краевого бюджета являются программными, другими словами имеют конкретные цели и целевые индикаторы. Доля программных расходов краевого бюджета ежегодно увеличивается, что свидетельствует об успешном переходе от постатейного бюджета к программно-целевому. Переход на исполнение программного бюджета осуществлялся поэтапно.

Экспертиза проектов региональных государственных программ проводится в субъектах федерации с 2013 года в целях обеспечения предварительного контроля за соблюдением бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов и предполагает оценку общего социального, экономического эффекта от реализации государственной программы, определение масштаба и динамики негативных последствий в случае ее принятия или непринятия. Эти функции осуществляют контрольно-счетные органы субъектов федерации в форме экспертно-аналитического мероприятия. Экспертиза государственной программы проводится выборочным способом и основывается на принципах: объективности; системности; результативности и оформляется в виде экспертного заключения. При проведении экспертизы проектов государственных программ учитываются результаты ранее проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в сфере реализации государственных программ. В процессе проведения экспертного мероприятия применяются аналитические методы сравнения, сопоставления и группировки бюджетных данных, используя при этом формальную, арифметическую проверку, а также сопоставимость показателей, отражённых в различных отчётных формах, документах, а также производятся соответствующие расчеты, необходимые для подтверждения выводов и предложений.

Методика проведения экспертизы проектов государственных программ предусматривает ряд этапов. На начальном этапе экспертизы проверяется обоснованность отнесения деятельности органов власти к сфере реализации мероприятий программы. Далее обосновываются выводы о достаточности раскрытия в каждой из программ информации о содержании ее подпрограмм, мероприятий, составе государственных услуг, работ и функций. На следующем этапе экспертизы анализируются механизмы реализации и финансовые инструменты государственного регулирования. Также оценивается состав участников реализации программы. На завершающем этапе экспертизы дается оценка альтернативных управленческих решений в рамках реализации программы. По результатам экспертизы формулируются выводы о достаточности или избыточности средств для исполнения программных мероприятий.

В ходе проведения экспертизы проектов государственных программ сотрудники контрольно-счетных органов обязаны изучить: нормативные правовые акты, действующие в отчетном периоде и регламентирующие порядок разработки, формирования, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ; законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъекта федерации, определяющие основные приоритеты государственной политики в сфере реализации программы; проект государственной программы и приложения к ней.

Методические подходы к проведению экспертизы проектов госпрограмм находят отражение в следующих этапах проведения оценки: оценка соответствия целей и задач проекта государственной программы приоритетам государственной политики в сфере её реализации; оценка полноты структуры и содержания проекта государственной программы; оценка финансового обеспечения проекта государственной программы.

Оценка финансового обеспечения предусматривает следующие функциональные действия: оценку соответствия объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных проектом государственной программы, представленным расчетам её финансового обеспечения; оценку соответствия объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных проектом государственной программы, объёмам бюджетных ассигнований и источникам финансового обеспечения, утвержденных законом субъекта федерации о региональном бюджете; анализ условий предоставления и методики распределения субсидий для местных бюджетов на соответствие требованиям бюджетного законодательства; оценку соответствия установленных проектом государственной программы порядков предоставления субсидий и расходования субвенций требованиям бюджетного законодательства; оценку финансового обеспечения программы за счёт иных источников помимо регионального бюджета.

На завершающем этапе оценки финансового обеспечения необходимо обобщить выводы, сформулированные в процессе проведения предыдущих этапов экспертизы, формирование предложений, а также оформить результаты финансово-экономической экспертизы проектов госпрограмм. Итоговым документом экспертизы проекта государственной программы является заключение на проект государственной программы с указанием ее наименования.

Анализ научных публикаций, нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня, результатов деятельности Контрольно-счетных палат Москвы, Ростовской области, Краснодарского края позволил выявить основную проблему в проведении экспертизы проектов госпрограмм – отсутствие единого методологического подхода проведения экспертизы государственных региональных программ. В ряде случаев не приняты стандарты финансового контроля о проведении экспертизы региональных государственных программ. Это приводит к тому, что регионы вынуждены самостоятельно разрабатывать методики проведения экспертизы. В результате повышается риск управленческой ошибки и экономических расчетов. Проводимые экспертизы проектов государственных программ не предполагают оценку общего социального эффекта от их реализации, а направлены лишь на контроль соблюдения бюджетного законодательства, что создает риск неэффективного использования финансовых ресурсов в долгосрочной перспективе. В целях повышения эффективности экспертизы региональных госпрограмм и решения выявленных проблем, предлагаются следующие пути решения.

Во-первых, принять на федеральном уровне нормативно-правовой акт, утверждающий и унифицирующий методику проведения экспертизы проекта региональной государственной программы.

Во-вторых, расширить сферу экспертизы и анализировать не только соблюдение бюджетного законодательства, но и предполагаемый социальный эффект от реализации региональных государственных программ. Таким образом, могут быть решены многие задачи социально-экономической направленности, а также инновационного развития экономики страны.

В третьих, разработать стандарт финансового контроля о проведении экспертизы региональных государственных программ.

Реализация сформулированных предложений позволит существенно ускорить и улучшить мероприятия, проводимые региональными контрольно-счетными органами и повысить качество экспертных заключений.