Объективные перемены в стратегии развития жилищного строительства

Заседание Госсовета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности 17 мая 2016 г. под председательством Президента РФ было посвящено сфере жилищного строительства, составляющей сегодня более 75% всего строительства в стране, а также задачам его технического регулирования и ценообразования. По итогам Госсовета были утверждены более десятка приоритетных направлений работы, включая повышение доступности жилья для населения. Если на их основе представить некоторый глобальный жилищный проект (чтобы использовать механизм института проектного финансирования), то в его составе можно выделить 3 подпроекта:

•      дальнейшее развитие ипотечного кредитования на основе новой (тринадцатой) редакции закона «Об участии в долевом строительстве…» (214-ФЗ), имея ввиду, что сегодня более 80% строящихся в стране домов возводятся с привлечением средств граждан по договорам долевого участия (ДДУ);
•      формирование рынка арендного жилья и типологии арендных жилищ, пилотные проекты которых запускает Агентство ипотечного жилищного кредитования (АИЖК), как единый институт развития в жилищной сфере;
•      оснащение инфраструктурой будущих микрорайонов и кварталов комплексной застройки с вовлечением в оборот дополнительных объемов земельных участков (с учетом их перепрофилирования в сложившемся градостроительном зонировании).

Предпринятые направления можно, по нашему мнению, характеризовать как новый очередной этап в решении отечественной жилищной проблемы.

В советском, а затем и российском менталитете содержится представление о том, что жилищную проблему можно решить однажды и навсегда. В последние годы уже не называются конкретные сроки когда удастся покончить с недостатком жилищ. Видимо приходит осознание того, что эта проблема не имеет окончательного решения. Представления общества о ее содержании непрерывно углубляются, ибо оно, развиваясь порождает новые проблемы. Неизбежный периодический пересмотр жилищного стандарта (качества и размера жилищ, норм заселения) как бы постоянно повышает уровень проблемности.

Еще одной особенностью отечественного отношения к этой проблеме является трактовка ее как проблемы «недопроизводства» жилищ. Нетрудно заметить, что почти все основные документы, регламентирующие развитие жилищной сферы и отражающие жилищную политику, сосредоточены прежде всего на процессе воспроизводства и стадиях инвестиционного цикла – финансирования, проектирования, строительства, эксплуатации. Однако, нельзя забывать, что новое строительство и реконструкция должны соответствовать социально-имущественной адресности жилищного фонда на конкретной территории. Иначе жилище может оказаться недоступным для конкретных имущественных категорий потребителей, непривлекательным для рынка, обреченным на длительную «структурную» незанятость.

До начала рыночных реформ удовлетворение потребности граждан в жилье признавалось прерогативой государства, определялось политикой «обеспечения жилищем», а позднее «политикой содействия самообеспечению жилищем» [6, 3], при Жилищном кодексе РСФР, принятом в 1983 г.

Начальный рыночный период, провозглашенный законом «Об основах федеральной жилищной политики» [5], открыл дорогу жилищной политике «либерально-демократического типа» с элементами «ордо-либеральности» [2]. Стремление государства к ускоренному созданию преобладающей категории собственников (владельцев жилья, путем массовой приватизации его при резком сокращении объемов жилищного строительства), не снизили остроты жилищной проблемы. При сохранении основного тезиса о превращении жилища в товар, а пользователя в собственника, на втором этапе жилищной реформы было принято решение о «повышении социальной направленности» перемен, что нашло свое отражение в «Основных направлениях нового этапа реализации государственной целевой программы «Жилище» с прогнозом до 2000 г. (утв. Указом Президента РФ от 29.03.1996 г., №4).

Несмотря на финансовый обвал 17 августа 1998 г., жилищный комплекс сохранил свою жизнеспособность, определялись рынки жилья и капитальных вложений, кардинально изменилась структура форм собственности жилищного фонда (табл.1).

Таблица 1.

Динамика структуры жилищного фонда России за 10 лет

Основной причиной, сдерживающей жилищное развитие, был признан низкий платежеспособный спрос населения на жилье и коммунальные услуги. При определении стратегии реформирования постсоветского общества и формировании рыночной экономики переходного периода не было уделено должного внимания фактору жизненного уровня населения.

Значительно усугубился принцип финансирования объектов социальной сферы по остаточному принципу характерный для дорыночной плановой системы. Примерно две трети населения тратили на питание свыше 80% своих доходов, что практически исключало возможность накопления ими средств для улучшения своих жилищных условий за счет покупки жилья. Продолжилось снижение годового ввода жилья: 1987 г. – 73 млн.кв.м, 1990 г. – 61,7 млн.кв.м, 1995 г. – 42,6 млн.кв.м, 2000 г. – 29,97 млн.кв.м. Усугублялись проблемы ветхого и аварийного жилья.

Учитывая это, в сентябре 200 1г. Правительством предложена ФЦП «Жилище» на 2002-2010 годы: среднесрочный период до 2005 г., конкретные программные мероприятия по дальнейшим преобразованиям в жилищной сфере до 2010 г. и на период до 2013 г. – по отдельным проблемам. Реализация программы предусматривалась по таким направлениям, как жилищно-коммунальное хозяйство, обеспечение доступного жилья, жилищное строительство, текущие обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Результатом первого периода стали устойчивый рост ввода новой жилой площади (43,6 млн.кв.м в 2005 г.), разработка Концепции жилищной политики, введение в действие Жилищного Кодекса РФ (189-ФЗ от 29.12.2004 г.) и Градостроительного Кодекса РФ (190-ФЗ от 29.12.2004 г.). Напомним, что именно на градостроительном уровне проявляются ключевые качества современного жилища. Рынок не отвергает этой истины.

Как план вывода страны из системного, почти 15-летнего, кризиса была предложена Стратегия развития России («Стратегия – 2020»), в представлении которой отмечено, что «одними из важнейших являются задачи по жилищному строительству и созданию условий, при которых граждане смогут самостоятельно решать свои жилищные вопросы» (февраль 2008г.). Накануне за 2003-2008 годы в экономики сложились такие пропорции: доходы населения увеличились в 1,9 раза, ввод жилья в 1,75 раза, а цены на него в 2,3 раза. «Только 18% граждан могут самостоятельно решить свои жилищные проблемы, необходимо довести эту цифру хотя бы до 60%».

Не достигнув при вводе жилья в 2010 г. намеченных 80 млн.кв.м (фактически 58,1 млн.кв.м), Правительство продлило программу «Жилище» на 2011-2015 годы, одновременно (с февраля 2011 г.) начав разработку новой редакции «Стратегии – 2020», ибо старую сделал недееспособной «бушующий» экономический кризис.

Стратегия экономического и социального развития России до 2020 г. («новая модель роста – новая социальная политика») была обнародована в середине марта 2012 г. Знакомство с ней показало, что появилась глава 14 «Государственная жилищная политика», пожалуй единственно касающаяся реального сектора экономики. Однако, в ней вновь просматривается либерально-демократический подход, то есть мнение, что рынок сам отрегулирует объемы жилищного строительства и сформирует цены. В частности, если соблюдать его законы, к 2020г. максимально допустимо построить лишь 110 млн.кв.м по среднегодовым ценам 110 тыс.руб./кв.м. И только при существенном уменьшении ставки по ипотечным кредитам (с условием снижения инфляции до 2-3%) можно увеличить ввод до 125 млн.кв.м. Напомним, что ранее ориентировались на 145, а в 2014г. было введено 83,6 и в 2015г. - 85,3 млн.кв.м. Таким образом, какой-либо реальный «прорыв» или хотя бы четкий стратегический план реализации государственной жилищной политики не просматривается.

Мы разделяем точку зрения, что обеспечение граждан доступным и комфортным жильем и развитие жилищного рынка задачи хоть и связанные, но разные, и решать их следует различными методами. Для первой государство должно и далее наращивать темпы строительства, причем не коммерческого, а социального жилья (как многоквартирного, так и малоэтажного). То есть это рассматривается как социальное обязательство государства по отношению к своим гражданам, лишенным нормальных условий проживания. Никакие рыночные механизмы здесь действовать не должны. При этом большая часть такого жилья должна передаваться в социальную или некоммерческую аренду, доступную для каждого. Возможно наследование ее (с поправкой в Гражданском Кодексе).

Для второй задачи необходимо прежде всего ввести налог на элитную недвижимость. Большая часть ее находится в «замороженном» состоянии. Люди покупают по несколько квартир, часто даже не отделывая их и рассматривая как вложения капитала. В этом случае можно учитывать и общее число «жилых единиц», то есть квартир и домов, которыми владеет тот или иной собственник, что использует международная статистика.

Для того, чтобы выйти на путь «устойчивого развития», которым далеко впереди идут экономически развитые страны, Россия нуждается не только в рыночном реформировании своего жилищного хозяйства, но также в понятных, поддерживаемых большинством населения социальных приоритетах, осмыслении целей и задач развития жилищной сферы, декларированных еще в 1996г.[1].

Если принять за точку отсчета реализации Национального проекта по созданию доступного и комфортного жилья 2005г., то в это время около 9% семей могли приобрести себе стандартное жилье с помощью собственных и заемных средств. В 2012г. их было уже 26,6%. Около 10% населения – это малоимущие семьи, которые государство берет под свою опеку. Они должны обеспечиваться социальным дешевым жильем. По оценке Фонда «Институт экономики города» в 2020г. показатель доступности приобретения жилья в собственность мог бы приблизиться к 50%. Тогда 40% между ними и составляет прогнозная оценка ожидаемых потребителей на рынке арендного жилья и «доходных» домов. Считается, что с этого времени в России как раз сложилась ситуация, когда эти новые задачи можно ставить и начинать решать.

В мире имеются примеры завидно эффективных, социально ориентированных и защищенных рыночных жилищных систем с разной долей арендной составляющей: более 30% в США, Финляндии и Швейцарии, Франции – 40%, более 50% в Великобритании, около 70% в Голландии и т.п. В жилом фонде Москвы до 1917г. доходные дома составляли 48%.

Эксперты выделяют 3 направления решения этих задач в России. Первое – это то жилье, которое сегодня уже сдается внаем гражданами. Его оценивают в 7-8% всего жилищного фонда, но констатируют теневой, полулегальный характер, правовую незащищенность сторон и необходимость законодательного регулирования. Пока же арендные ставки складываются на неорганизованном рынке. Второе – создание условий для развития рынка коммерческого найма. Это доходные дома, специально строящиеся для этого, приватизированные либо «инвестиционные» квартиры для последующей продажи. В Москве таких купленных и пустующих насчитывается до 15% от общего числа квартир. Здесь предполагается наличие рыночной ставки, которая формируется спросом-предложением, но не регулируется государством. Третье – развитие некоммерческого найма жилья. Это как раз тот случай, когда государство может и должно всесторонне поддерживать строительство некоммерческого арендного жилья: земельными участками, инфраструктурой, возможно бюджетными деньгами. Взамен оно будет регулировать ставки найма, чтобы инвестор мог компенсировать свои инвестиционные затраты в течение какого-то определенного периода, текущие затраты и даже иметь небольшую рентабельность. Это один из вариантов решения жилищной проблемы при государственном определении кто может снять такое жилье. Это может быть интересно некоммерческим организациям, предприятиям для сдачи жилья в наем своим работникам.

Примером официального возрождения доходных жилых домов для новой России можно считать постановление Правительства Москвы от 02.04.2002г. №239-ПП «О проведении эксперимента по строительству и эксплуатации в г. Москве «доходного дома».

В 2011г. с программой развития рынка арендного жилья выступило Минрегионразвития РФ. По его оценке 20-30%, или почти 300-500 тыс. семей, стоявших в очереди на социальное жилье, согласились бы жить в государственном арендном фонде с условием субсидирования части арендной платы из регионального или муниципального бюджетов. Другая категория потенциальных потребителей арендного жилья – приезжие как граждане страны, так и зарубежные, в тех регионах, где необходим приток населения и стоит вопрос о нехватке профессиональных кадров для дальнейшего развития. Кроме того, программа аргументировала строительство в регионах арендного жилья как средство поддержки отечественной строительной отрасли в условиях выхода из мирового финансового кризиса (до 20% вводимого жилья к 2020г.). Пилотные проекты были начаты в Калужской области.

Мировой и отечественный опыт развития института арендного жилья показал, что главные потребители услуг этого рынка – молодые и мобильные люди, готовые к образовательной и трудовой миграции, но пока еще не обладающие достаточной мотивацией и денежными ресурсами для того, чтобы взять ипотечный кредит в каком-либо определенном городе на много лет. Те, кто нуждается в комфортном временном жилье, и те, кто формирует «отложенный» спрос для покупки в собственность. Эти две группы и образуют вероятный спрос на арендное жилье. При этом заметим, что жизнь сегодня заставляет людей и в России быть подвижнее, увеличивает необходимость большей мобильности. Постоянно растет число тех, кто ищет работу вблизи жилья либо жилье вблизи работы, ориентируясь на возможность высоких заработков, престижность и перспективность работы. Внимание к арендному жилью повысилось в результате снижения покупательной способности населения и ухудшения потребительских ожиданий. По данным Национального агентства финансовых исследований (НАФИ) именно такая ситуация сложилась в России к 2016г. Структура ответов на вопрос: «Вы (Ваша семья) собираетесь предпринять что-либо в ближайшие 3 года для улучшения жилищных условий?» приведена в табл. 2.

Таблица 2.

Структура ответов в % от числа опрошенных по годам