Административные ресурсы в культурной среде управления образованием

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается проблема использования административных ресурсов в практике управления образованием. Отмечается, что культурная среда управления образованием ментально обусловлена и зависима от норм бюрократической культуры, с трудом поддается социально-политическим и экономическим трансформациям, в особенности процессам модернизации. Дефинирована категория «административный ресурс», охарактеризована культурная среда управления образованием, определены признаки, условия и причины использования административного ресурса в управлении образованием.

ABSTRACT

The article deals with the problem of using administrative resources in the practice of education management. It is noted that the cultural environment for the management of education is mentally conditioned and dependent on the norms of bureaucratic culture, difficult to give rise to socio-political and economic transformations, especially modernization processes. The category "administrative resource" is defined, the cultural environment of education management is characterized, the signs, conditions and reasons for using the administrative resource in the management of education are determined.

Ключевые слова: управление образованием, бюрократия, ресурсы управления, административные ресурсы.

Keywords: education management, bureaucracy, management resources, administrative resources.

Управление образованием – целенаправленная, планомерная непрерывная деятельность государственных и общественных органов, которая проявляется в исполнительно-распорядительной по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (образовательные организации) и преследует достижение цели обеспечения удовлетворения потребностей граждан России в образовании.

С позиций культурологического подхода управление образованием может быть представлено как сложный социокультурный феномен, культурный концепт, культурная константа, существующая исторически объективно, представленная в общественном менталитете в виде идей, норм, образов, понятий, правил профессионального поведения и т.п.

Сложность анализа использования административного ресурса в управлении образованием вызвана многогранностью этого феномена.

Категория «административный ресурс» изначально предполагает возможность использования легитимными носителями властных полномочий различных преимуществ, неизбежно существующих у любого субъекта властных отношений. В ряде публикаций административные ресурсы трактуются как: комплекс реальных и потенциальных возможностей руководителя, используемых в управленческой практике для достижения организационных целей; объективные силы субъектов управленческого взаимодействия, направленные на достижение организационных целей; ансамбль возможностей властного воздействия руководителя на управленческую ситуацию; совокупность средств влияния руководителя на поведение объектов управления; управленческий потенциал, позволяющий достичь собственных или общественных целей. Следует отметить, что понятие «административный ресурс» быстро обрастает контекстовыми коннотациями, обусловленными российской практикой бюрократического управления образованием.

Управление образованием отличает культурный консерватизм, который поддерживается политически: «отсюда и парадоксальность наших попыток «перестройки»: импульсы «назад к традиции» и «вперед к рынку» взаимно блокируют друг друга [3]. На наш взгляд, именно культурный консерватизм как естественная для российской управленческой ментальности реакция на социальные изменения, носителями которого являются легитимные носители властных полномочий, не позволяет исключить из практики управления существенные недостатки, связанные: с отсутствием механизмов превентивного реагирования на возникающие в системе образования проблемы; неэффективным и гиперемированным бюрократическими требованиями контролем за исполнением управленческих решений; низкой наукоемкостью управления; использованием традиционных, устаревших форм и методов управленческой деятельности; сохраняющейся жесткостью структур управления образованием, неспособных эффективно работать в нестабильной и непредсказуемой внешней среде; нескоординированностью действий структурных подразделений органов управления образованием при решении задач управления развитием, наличие «межфункциональных барьеров» [1]. Продолжают оставаться актуальными результаты исследований, проведенных несколько лет назад, в которых ученые констатируют существенные недостатки в деятельности региональных и муниципальных органов управления образованием: вмешательство работников органов образования в оперативную деятельность образовательных организаций; несформированность современного управленческого мышления руководителей образовательных организаций, многие из которых не осознают необходимости повышения адекватности реализуемых возглавляемыми ими школ (лицеев, гимназий) образовательных услуг запросам субъектов внешней среды; незнание современных технологий управления образовательным процессом, что неизбежно негативно сказывается на качестве управления образованием [4]. Управление системой образования по-прежнему выстраивается в рамках стратегии выживания, что не позволяет определять перспективные цели развития образования, а ресурсы управления направляются на поддержание режима функционирования и, лишь отчасти, воспроизводства существующей системы образования.

Культурная среда бюрократического управления образованием характеризуется институциональной закрытостью, следованием тщательно разработанному порядку, установленному властью органа управления образованием, ограничивающему свободу профессионального действования аппарата внутришкольного управления и педагогических работников, формализующему функционирование школьного сообщества и локализующему культурное самовыражение субъектов образовательного процесса. Данная характеристика актуализирует разделяемую нами методологическую установку М.С.Кагана о том, что культурная среда (пространство) включает в себя процессуально-деятельное, духовно-человеческое и предметное измерения [2]. 

В контексте обсуждаемой проблемы наиболее приемлемой нам представляется трактовка административного ресурса как особого набора властных полномочий, обеспеченных инструментами регулирования программы социального поведения и коммуникации людей, задающего организационному взаимодействию упорядоченный характер и обеспечивающий концептуально оформленный, обоснованный, базирующийся на бюрократических ценностно-смысловых основаниях культурный порядок.

Наше апеллирование к бюрократической сущности административных ресурсов требует определить их признаки, которые связаны: с реальной властью любого управленческого уровня; возможностью использования механизмов управленческого влияния и аппарата управления для достижения личных или организационных целей; безусловной поддержкой позиции носителей властных полномочий; обеспечением низкой ротации кадров в системе управления.

Идеология бюрократизации управления образованием приводит к необходимости обеспечения основных условий существования и усиления влияния административного ресурса, к которым нами отнесены: иерархическая организационная структура органа управления образованием, что связано с воспитанием подчиненных в протекционистско-силовых модальностях и координатах их профессиональных действий, обеспечивающих коньюнктурную поддержку руководителя; патерналистская практика личного покровительства; директивные отношения между субъектами бюрократической системы управления, исключающие диалог как основу коммуникативной парадигмы культурной среды функционирования органа управления образованием.

Культурологический анализ практики управления образованием позволяет выявить причины активного использования административного ресурса: коррумпированность властных отношений, характеризующаяся монетизацией государственными служащими занимаемой должности; элитный сговор, показателем которого являются личные взаимоотношения между государственными служащими разных уровней; страхи или желание угодить вышестоящему руководителю – и диагностировать наличие аксиологических девиаций, разрушающих либо изменяющих культурные нормативы, допускаемые в публичной деятельности.

Анализ судебных документов, научной литературы, личное участие в деятельности органа управления образованием предоставил нам возможность обозначить формы проявления административного ресурса: нецелевое использование должностных преимуществ, неформальных возможностей воздействия на результат принятия решений путём личных и должностных связей; незаконное превышение должностных полномочий; поддержка проектов, в которых есть личная, коррупционная заинтересованность, предлагаемых конкретными субъектами управленческого взаимодействия; служебное содействие подчиненным работникам с целью формирования специальной организации культурного пространства, обеспечивающей управленческую безопасность; формирование ложных представлений о неугодных лицах, направленных, в конечном счете, на манипуляторские цели.

Таким образом, административные ресурсы, являясь элементом бюрократической системы управления, вовлекаются в управленческое взаимодействие как вспомогательные инструменты культурного влияния субъектов друг на друга.