Модернизация системы государственного управления в сфере алиментных отношений

Взыскание алиментов остается одной из особо острых проблем в Российской Федерации. Несмотря на усилия законодателей в вопросе принятия ряда ужесточенных мер наказания, число должников по алиментным платежам продолжает неуклонно расти.

Согласно ст. 38 Конституции Российской Федерации материнство и детство, а также институт семьи находятся под защитой государства [8]. Конвенция ООН, участником которой является Российская Федерация, конкретизирует данное положение, устанавливая в качестве основной обязанности государства обеспечение ребенку того уровня жизни, который необходим ему для полноценного физического, умственного и нравственного развития [7].

Идея создания специального фонда в целях компенсации нуждающимся несовершеннолетним детям, чьи родители по каким-либо причинам (как правило, недобросовестным) не предоставляют соответствующего содержания последним, появилась давно. Еще в 2008 году, Уполномоченный по правам человека подчеркнул в своем докладе [4], что государство не уделяет достаточного внимания вопросам защиты прав и интересов ребенка, в частности, проблеме взыскания содержания в отношении последних. Таким образом, было предложено создать специальный фонд, тем самым взяв под ответственность государства выплату задолженности по алиментам с последующим взысканием средств с самих должников. Подобного рода фонд существовал во времена СССР в 1984 г. [5]. Основная концепция заключалась в предоставлении временных пособий нуждающимся несовершеннолетним детям на период розыска нерадивого алиментщика, однако просуществовал данный фонд недолго.

С 2010 г. Комиссия по социальным вопросам и демографической политике Общественный палаты РФ начинает продвигать идею создания Алиментного фонда в России. Алгоритм работы данного фонда заключался в предоставлении последним из имеющихся средств соответствующего содержания несовершеннолетнему, нуждающемуся ребенку, чьи родители не выполняли в отношении своего ребенка алиментных обязанностей, а после того, как должник будет найден, он будет должен возместить государству средства в этот фонд. Продвижением идеи создания Алиментного фонда стала спикер Совета Федерации – В.И. Матвиенко. По результатам обсуждения данного вопроса с Президентом России В.В. Путиным, Правительству РФ было поручено изучить вопрос создания фонда по выплате алиментов нуждающимся семьям на период поиска должника.

Вопрос создания Алиментного фонда так и не был рассмотрен соответствующим образом. Тем временем, совокупный долг по алиментным платежам к 2017 году продолжает расти, тем самым лишая все большее число детей законной поддержки от родителей. Государство ищет всевозможные пути для решения назревшей проблемы, внося все более ужесточающие меры в отношении взыскания алиментов.

Ключевыми особенностями работы Алиментного фонда являются:

• гарантия выплат ежемесячных сумм на содержание ребенка;
• гарантия государственной поддержки в воспитании ребенка за счет госбюджета на период отсутствия помощи алиментообязанного родителя;
• выплата задолженности и расчет неустойки за просрочку платежа осуществляют работники Алиментного фонда на основании судебного решения или приказа о взыскании алиментов;
• Алиментный фонд обладает правом регрессного требования о возврате затраченных средств на содержание ребенка с должника, а также могут быть взысканы дополнительные расходы по делу;
• тесная коммуникация Федеральной службы судебных приставов и Алиментного фонда будет способствовать сокращению времени поиска должника и ускорению взыскания задолженности с последнего.

Вопрос финансирования Алиментного фонда пока остается открытым. Выдвинуто предложение поступления финансовых ресурсов из региональных бюджетов, а также за счет взыскания средств с должника. Подобная практика хорошо зарекомендовала себя в ряде зарубежных стран, таких, как Польша, Латвия, Литва, Франция. Было бы целесообразным рассмотреть имеющийся опыт зарубежных коллег в плане алгоритма работы Алиментного фонда, особенностей и получения положительных результатов в сфере возврата алиментных выплат с должников.

В Польше, например, создан Алиментный фонд, из которого отчисляются материальные средства в пользу несовершеннолетнего нуждающегося ребенка, в связи с тем, что алиментщик уклоняется от уплаты содержания на ребенка. Финансирование указанного фонда формируется из сумм, взысканных с лиц, обязанных уплачивать алименты, дотаций из бюджета, за счет привлечения добровольных взносов и иных источников финансирования [2].

Пример Латвии также является показательным. В 2005 году по инициативе Министерства по делам детей и семьи начал работу Гарантийный фонд средств на содержание детей. Выделение средств из фонда производится в случаях уклонения одного из родителей от уплаты алиментов. Указанный фонд расположен в Риге, а также насчитывает ряд филиалов в других городах.

Время от времени администрация фонда проводит проверку работы судебных исполнителей с целью обнаружения нарушений. Наиболее типичными из них являются: пренебрежение судебными исполнителями своих обязанностей и отсутствие регулярной проверки материального положения алиментообязанного лица. В связи с указанными нарушениями, в отношении судебного исполнителя в Юрмале была применена мера наказания в виде увольнения. Указанное лицо не только затягивало рассмотрение дел, обратившихся к нему алиментоуправомоченных лиц, в том числе и по взысканию алиментов, но и избегал встреч с клиентами.

Свою работу Фонд строит исходя из опыта других стран, когда неплательщиков алиментов ограничивают в получении различных услуг от государственных инстанций. Латвийскими законодателями рассматривается возможность получения администрацией Фонда доступа к банкам данных лизинговых и кредитных учреждений. Существуют примеры, когда родитель оформляет машину в лизинг, получает в банке ипотечный кредит, однако на содержание ребенка денежных средств не находит. Существующие законы не дают разрешения на распространение информации о частном лице, однако Фонд работает над предложениями по усовершенствованию закона.

Одним из наиболее тяжелых случаев, с которым приходится сталкиваться администрации Фонда является нелегальное трудоустройство ответчика, с которого по документам невозможно что-либо получить. В таких случаях к делу подключается трудовая инспекция, налоговая служба, полиция, что, определенно, дает свои плоды [2].

Например, в 2007 году за злостное уклонение от уплаты алиментов были осуждены 12 должников. Один из указанных лиц был посажен в тюрьму сроком на год и месяц, трое получили год условно с испытательным сроком, некоторым было назначено наказание в виде 200 часов исправительных работ с испытательным сроком на полтора года. В действительности, реальной пользы от данных наказаний бывшая семья не получает, однако это служит уроком и мотивацией для должников, стимулирующей к уплате алиментов [1].

Во Франции, в случае, если алиментообязанное лицо уклоняется от уплаты алиментов, следует направить ему требование заказным письмом с подтверждением получения данного письма. Данное письмо должно отображать напоминание плательщику алиментов о его обязанностях в отношении кровного ребенка и основания возникновения последних (судебное решение), сумму задолженности и тот факт, что в случае неуплаты, алименты будут взысканы в принудительном порядке. В случае, если после указанного алгоритма действий выплаты не произойдут, то алиментоуправомоченный вправе обратиться за помощью, в так называемые Кассы по выплате семейных пособий. Еще в 2015 году данными Кассами был создан отдел по взысканию невыплаченных алиментов. Процедура взыскания долгов через Кассы заключается в следующем: необходимо предоставить судебное решение, на основании которого заявитель требует взыскание. Сотрудники указанной службы возьмут на себя все хлопоты, связанные с взысканием задолженности, а также, при определенных условиях, могут выплатить заявителю временное пособие. В дальнейшем, Кассы выплачивают заявителю востребованную с должника сумму за вычетом суммы временного пособия, выплаченного ранее. Законодательством Франции предусмотрена возможность взыскания алиментов за последние 5 лет. Уголовным кодексом Франции (ст. 227-15) предусмотрена мера наказания в виде лишения свободы на срок до 7 лет и штрафом до 700 000 франков в случае неуплаты алиментов [10].

Данные примеры показывают положительную динамику в сфере взыскания алиментов при наличии действующего Алиментного фонда, либо аналогичной структуры. Однако, как можно заметить, к должникам по алиментам зачастую применяются исключительно меры наказания для стимулирования последнего к уплате содержания. В Российской Федерации в отношении уклонистов по алиментам также используются достаточно серьезные ограничения, такие как административное наказание в виде 150 часов обязательных работ, 15 суток административного ареста, штраф в размере 20 тысяч рублей (если другие меры не могут быть применены) (ст. 5.35.1 КоАП) [6]; в случае если ранее указанные меры не привели к положительному исходу ситуации, к неплательщику алиментов применяют наказания в рамках Уголовного кодекса РФ в соответствии со ст. 157 УК РФ.

С января 2016 г. в отношении неплательщика алиментов действует такая мера воздействия, как лишение права управления транспортным средством, в случае, если долг по алиментным выплатам составляет более 10 тысяч рублей.

Анализируя указанные примеры, а также опыт работы зарубежных коллег в сфере взыскания алиментов, можно сделать вывод, что существующих механизмов борьбы с неплательщиками алиментов в Российской Федерации явно недостаточно, так как указанная проблема остается нерешенной и имеющиеся методы недостаточно эффективны.

Вопрос о создании Алиментного фонда в России является весьма актуальным. Однако у данной идеи есть как приверженцы, так и критики. В Государственной Думе ряд депутатов не поддерживает идею председателя Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей Тамары Плетневой по созданию Алиментного фонда. Вместо создания указанной структуры депутатами предложено назначить алиментополучателю пособие по потере кормильца, в случае признания лица безвестно отсутствующим по истечении года, если отыскать его не удалось [3]. Однако, данный вариант не является оптимальным в связи с тем, что может быть использован в корыстных целях в качестве перекладывания ответственности на плечи государства (например, если супруги договорились, что один не платит алименты другому, а за него, как за потерянного кормильца будет выплачиваться пособие).

22 февраля 2018 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «О внесении изменений в статью 278 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве», где согласно п. 3 ст. 2 Федерального закона «Если … в течение одного года со дня получения последних сведений о должнике не установлено его место нахождения, судебный пристав-исполнитель … разъясняет взыскателю его право обратиться в суд с заявлением о признании должника безвестно отсутствующим» [11]. Федеральный закон вступил в силу 07 марта 2018 года. Данное решение стоит рассматривать в позитивном ключе, так как оно направлено на защиту интересов несовершеннолетних детей, в случаях, если должник уклоняется от уплаты алиментов и его невозможно найти в течение года. Тем не менее, несмотря на то, что указанный Федеральный закон направлен на совершенствование законодательства в части розыска должников, на самом деле такому розыску не способствует. Отказ от продолжения розыска должника и назначение через год розыска пенсии взамен алиментов может привести к фактическому освобождению должников от возложенных на них судом обязательств. Признание в массовом порядке безвестно отсутствующими лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов искажает суть понятия безвестного отсутствия. Розыск безвестно отсутствующего лица осуществляется полицией в рамках оперативно-розыскной деятельности, на основании заявлений об исчезновении лица, предполагающих трагические обстоятельства этого исчезновения и необходимости принятия срочных мер, направленных на поиск лица. Это не похоже на умышленное уклонение от уплаты алиментов. Нежелание должника предоставлять содержание своим детям, отсутствие возможности предоставления алиментного содержания, уклонение от уплаты алиментов не может служить основанием для признания детей субъектами права на пенсию наряду с детьми, где кормилец семьи был действительно признан умершим.

Как указывалось ранее, в ряде зарубежных стран, а также и в Российской Федерации в отношении алиментообязанных лиц, не предоставляющих содержания несовершеннолетнему, нуждающемуся ребенку предусмотрены исключительно меры наказания, способствующие, по мнению законодателей, стимулированию должников к выплате алиментов. Конечно, данные методы действительно понуждают неплательщика алиментов к скорейшему погашению образовавшейся задолженности и, помимо имеющихся мер воздействия было бы целесообразным и установление таких наказаний, как ограничение в медицинском обслуживании в результате образования задолженности по алиментным платежам; блокировка кредитных карт, имеющихся у должника. Однако, как показывает практика, применение к алиментщику только ужесточенных мер, в данном случае, недостаточно, необходимо рассмотрение вариантов предоставления алиментообязанным лицам поощрения в случае предоставления алиментов. В качестве таковых следует рассмотреть: в случае предоставления алиментообязанным лицом алиментного содержания несовершеннолетнему, нуждающемуся ребенку до наступления его совершеннолетия, алиментообязанный может повторно использовать право налогового вычета на недвижимое имущество. Таким образом, было бы целесообразным внести поправки в ст. 220 Налогового кодекса РФ, где в качестве основания возникновения права на повторный имущественный вычет на недвижимость следует предусмотреть регулярное своевременное предоставление алиментов несовершеннолетнему ребенку до наступления его совершеннолетия. Указанная поощрительная мера мотивирует должника к предоставлению соответствующего содержания своему ребенку. В качестве меры поощрения, также следует рассмотреть накопление пенсионных начислений при выходе добросовестного алиментщика на пенсию. В связи с этим следует внести изменения в п. 2 ст. 17 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17.12.2001 № 173-ФЗ, где в качестве основания для перерасчета, индексации и корректировки трудовой пенсии необходимо предусмотреть своевременное и регулярное предоставление алиментов до наступления совершеннолетия ребенка.

Нередки ситуации, когда алиментообязанное лицо ссылается на отсутствие работы, а как следствие, и заработной платы от трудовой деятельности. В данной ситуации Алиментный фонд мог бы быть наделен функцией предоставления рабочих мест должникам, пытающимся уклоняться от своих алиментных обязанностей, а, следовательно, возвращать в специальный фонд денежные средства, выделенные ранее алиментоуправомоченному лицу за должника в качестве алиментного содержания за счет вычета денежных средств из дохода алиментообязанного.

Как альтернатива Алиментному фонду, еще в 2013 году рядом депутатов на рассмотрение и утверждение Государственной Думой был внесен законопроект об установлении фиксированного минимального размера алиментов, равного 15 000 рублей. Подобная инициатива была подкреплена тем, что:

• дети и воспитывающие их родители, имеющие установленное законом право на получение алиментных выплат, не имеют возможности реализовать его в действительности;
• суды, назначающие средства, не руководствуются никаким минимальном пределом назначения, что в последствии нередко приводит к ничтожно маленьким ежемесячным выплатам [9].

Однако Комитет по вопросам семьи, женщин и детей рекомендовал отклонить данный законопроект об алиментном минимуме в первом чтении, и подобная инициатива не была закреплена законодательно.

Таким образом, необходимо отметить, что государство прикладывает определенные усилия по совершенствованию законодательства в сфере взыскания алиментов, однако, имеющихся механизмов воздействия недостаточно для эффективного решения проблем в области защиты интересов несовершеннолетних. В связи с этим, целесообразнее рассматривать не только меры принудительного, но и стимулирующего воздействия на алиментщика в целях повышения уровня эффективности в сфере взыскания алиментного содержания.