Противодействие коррупции в таможенных органах Российской Федерации

Проблема противодействия коррупции, как в России, так и на мировом уровне является весьма актуальной. Не обошла эта проблема и таможенные органы, которые, понимая важность её, на основе тщательного анализа, определяют основные подходы к формированию системы антикоррупционных мер.

Система антикоррупционных мер, осуществляемых в таможенных органах и в среде сотрудников таможенных органов, условно может быть разделена на две группы:

1) Меры предупредительно-профилактического характера и привлечения к дисциплинарной ответственности;

2) Меры пресечения коррупции и привлечения к уголовной ответственности.

Меры предупредительно-профилактического характера и привлечения к дисциплинарной ответственности. В качестве нормативного основания предупредительно-профилактических мер и привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц таможенных органов за коррупционные проявления являются следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации [1], Таможенный кодекс Таможенного союза [2]; Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [4], Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [6]; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [5], Указ Президента Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 1104 «Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в таможенный органах Российской Федерации и соответствующих этим должностям специальных званий» [9], Указ Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 г. № 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» [10], Постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2013 г. № 809 «О Федеральной таможенной службе» [12].

Вся деятельность по противодействию коррупции в таможенных органах, в первую очередь, профилактическая, базируется на перечисленных нормативных правовых актах. В целях организации исполнения Федерального закона «О противодействии коррупции» и реализации Указа Президента России от 01 апреля 2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы»[11] в таможенных органах Российской Федерации утверждена программа Федеральной таможенной службы по противодействию коррупции в таможенных органах Российской Федерации, представительствах таможенной службы Российской Федерации в иностранных государствах и учреждениях, находящихся в ведении ФТС России, на 2016-2017 годы [14].

В центре внимания данной программы стоит проведение кадровой политики, направленной на выполнение всеми должностными лицами таможенных органов требований антикоррупционного законодательства и соблюдение норм антикоррупционного поведения, а также антикоррупционного просвещения граждан и должностных лиц таможенных органов. Реализация положений данной программы обеспечивается системой мер правового, организационного и методического характера. На сайтах ФТС России, региональных таможенных управлений и таможен размещена информация, относящаяся к данному направлению.

Кадровыми подразделениями таможенных органов организована работа по выявлению, предупреждению и пресечению попыток поступления на службу или трудоустройства в таможенные органы лиц, связанных с преступными сообществами. Кандидаты на службу проходят обследование с использованием полиграфа, по результатам которого, лица, склонные к коррупционным проявлениям не принимаются на службу в таможенные органы.

Для того, чтобы минимизировать коррупционные правонарушения в таможенных органах, в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [7] и Федеральным законом № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [5] должностные лица таможенных органов обязаны:

1. Предоставлять начальнику таможенного органа сведения о своих доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, а также о доходах и имущественных обязательствах членов своей семьи (ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчётным);

2. Уведомлять начальника таможенного органа, обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц с целью склонения его к совершению коррупционных правонарушений;

3. Соблюдать Кодекс этики и служебного поведения должностных лиц таможенных органов.

Руководители структурных подразделений в свою очередь должны:

1. Контролировать своевременное представление подчиненными должностными лицами сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера;
2. Формировать в структурных подразделениях нетерпимость к коррупционному поведению (проведение индивидуальных бесед с работниками, допускающими нарушения служебной дисциплины, заслушивание их на собрании коллектива, снижение денежного поощрения);
3. В целях повышения уровня правовых знаний работников не реже одного раза в полугодие в планы профессиональной учебы включать и проводить занятия по профилактике коррупционных проявлений в таможенных органах.

Непредставление сведений о своих доходах и расходах, а также доходах и расходах членов своей семьи, либо представление недостоверных или неполных сведений является правонарушением, которое влечёт за собой увольнение.

Особенностью данного способа противодействия коррупции является то, что сведения об источниках получения средств, за счёт которых были приобретены: земельный участок; транспортные средства; ценные бумаги и т.д., размещаются в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте ФТС России, а также в соответствии с законодательством могут предоставляться средствам массовой информации для опубликования.

Наряду с этим для оценки результатов внедрения мер борьбы с коррупцией, необходим ежегодный мониторинг, позволяющий определить эффективность данных мер.

На сокращение коррупционных правонарушений в таможенных органах направлены установленные законодательством обязанности, ограничения и запреты для таможенных служащих. Если работник таможенных органов не исполняет или ненадлежащим образом исполняет по своей вине, возложенные на него служебные обязанности, то в отношении его применяются соответствующие меры юридической ответственности.

Данные требования позволяют, не дожидаясь последствий злоупотребления должностными полномочиями, избавляться от причин, способствующих коррупционным проявлениям. Исходя из этого, одной из эффективных мер минимизации коррупционных правонарушений, является регулярное проведение служебных проверок.

В процессе исполнения профессиональных должностных обязанностей может возникнуть ситуация, называемая «конфликт интересов», – при этом личная заинтересованность лица влияет, или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», личная заинтересованность – это возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод должностным лицом и состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами, гражданами или организациями, с которыми должностное лицо или лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями [6].

При возникновении конфликта интересов должностное лицо обязано уведомить об этом руководителя, который в целях исключения возможности коррупционных проявлений, принимает меры по предотвращению или урегулированию этого конфликта. При этом, если должностное лицо не принимает меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, то его поведение рассматривается как правонарушение, влекущее меры дисциплинарного воздействия, вплоть до увольнения.

Непосредственной деятельностью по борьбе с коррупцией в таможенных органах занимается Управление по противодействию коррупции. В соответствии с Положением об этом управлении, оно является специальным оперативным структурным подразделением центрального аппарата ФТС РФ, в целях обеспечения противодействия коррупции, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; выявление, предупреждение и пресечение преступлений коррупционной направленности; сбор, обобщение и анализ информации о фактах коррупционной направленности; рассмотрение обращений граждан, организаций и должностных лиц таможенных органов, относящихся к вопросам противодействия коррупции.

В таможенных органах налажено взаимодействие с администрациями субъектов РФ, прокуратурой, правоохранительными органами и другими силовыми структурами по организации борьбы с преступлениями коррупционной направленности. Между таможенными и иными правоохранительными органами осуществляется тесное взаимодействие на основе совместных оперативно-розыскных мероприятий в ходе расследования конкретных уголовных дел. Начальники таможенных органов являются членами Координационных совещаний руководителей правоохранительных органов регионов.

Таким образом, принимаемые меры создали условия для правового взаимоотношения граждан и чиновников и, несомненно, должны привести к положительным результатам в борьбе с коррупцией во всех сферах, включая деятельность таможенных органов Российской Федерации.

В связи с постоянно происходящими изменениями в жизни общества, представляется важным дальнейшее совершенствование законодательства в таможенной сфере в направлении установления в нем положений, обеспе­чивающих конкуренцию и ограничение монополий таможенных перевозчиков, таможенных брокеров, участников внешнеэкономической деятельности и других участников таможенных правоотношений [18, с.135].

Меры пресечения коррупции и привлечения к уголовной ответственности.

В широком смысле понятие коррупции охватывает все негативные социальные явления, поразившие аппарат государственного управления и выражающееся в деградации власти, умышленном использовании государ­ственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение властных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах [17, с. 711].

В узком смысле коррупция представляет собой совокупность составов преступлений, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации, совершенных должностными лицами с использованием ими своего служебного положения, публичного статуса, имеющимися у них должностных полномочий в корыстных целях для личного обогащения или в иных узкогрупповых интересах и корпоративных целях [19, с. 28]. Именно в таком, узко-смысловом, понимании в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» сформулировано определение коррупции и коррупционных деяний. Согласно ст. 1 этого Федерального закона «коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение всех этих указанных деяний от имени и в интересах юридического лица»[6].

Ключевым коррупционным проявлением считается получение взятки должностным лицом, что закрепляется в положениях ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ, УК). В ч. 1 ст. 290 УК предусматривается ответственность за получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества либо в виде незаконных оказания ему услуг имущественного характера, предоставления иных имущественных прав или выгод имущественного характера за совершение действий (бездействия) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица, либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе. В дополнение к этому в ч. 3 ст. 290 УК предусмотрена ответственность в случае получения должностным лицом взятки за незаконное действие (бездействие)[3]. Таким образом, закон выделяет четыре разновидности состава получения взятки, в связи с чем необходимо привести варианты уголовно-наказуемого служебного поведения должностного лица таможенного органа при получении взятки:

1) действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, входящие в служебные полномочия должностного лица. В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от
9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» «под действиями (бездействием) должностного лица, которые он должен совершить в пользу взяткодателя, следует понимать такие действия, которые он правомочен или обязан был выполнить в соответствии с возложенными на него служебными полномочиями»[8];

2) действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, которые не входят в служебные полномочия должностного лица, но получатель взятки в силу своего должностного положения может способствовать такому действию (бездействию) со стороны другого должностного лица. Пленум Верховного суда в упомянутом постановлении указал, что субъектом взяточничества может быть должностное лицо, «которое хоть и не обладало полномочиями для совершения действия (бездействия) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, но в силу своего должностного положения могло способствовать исполнению такого действия (бездействия) другим должностным лицом». При этом под должностным положением, способствующим совершению определенных действий в пользу взяткодателя, понимаются «значимость и авторитет занимаемой должности, нахождение в подчинении иных должностных лиц и др.» [8];

3) общее покровительство или попустительство по службе должностным лицом таможенного органа взяткодателю или представляемым им лицам. Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда РФ [8], к общему покровительству по службе могут быть отнесены действия, связанные с незаслуженным поощрением, внеочередным необоснованным повышением в должности, совершением других действий, не вызываемых необходимостью; а к попустительству по службе следует относить, например, непринятие мер за упущения или нарушения по службе, нереагирование на неправомерные действия взяткодателя и др.;

4) незаконные действия (бездействие) должностного лица таможенного органа в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, под которыми Пленум Верховного Суда РФ [8] предлагает понимать неправомерные действия, которые не вытекали из служебных обязанностей должностного лица или совершались вопреки интересам службы, а также действия, содержащие в себе признаки преступления или иного правонарушения.

Исходя из изложенного не важно, входят ли выполняемые должностным лицом действия непосредственно в круг его служебных обязанностей или оно может совершить их, используя авторитет занимаемой должности. Важным является только то, что выполнение этим лицом действий было объективно возможно в силу занимаемой должности. В противном случае, т.е. когда должностное лицо не может совершить в интересах взяткодателя действий в силу отсутствия у него служебных полномочий или невозможности использования своего служебного положения, получение определенных ценностей от «взяткодателя», должно квалифицироваться не как получение взятки, а как мошенничество (ст. 159 УК) и соответственно – исключать коррупцию.

Заслуживающим особого внимания представляется вопрос о квалификации действий лица, дающего (или пытающегося дать) взятку должностному лицу таможенного органа, и подстрекающего его тем самым к совершению должностного преступления. В данном случае, если должностное лицо таможенного органа «поддаётся» на такие провокационные предложения, то наряду с привлечением к ответственности должностного лица за получение взятки, лицо, дающее взятку также подлежит ответственности по соответствующей статье – ст. 291 УК РФ «Дача взятки». Если же должностное лицо таможенного органа отказывается от принятия взятки и не совершает преступления в пользу взяткодателя, то ответственность наступает только у взяткодателя, но не за оконченное преступление, а за покушение на дачу взятки (ч. 3 ст. 30, ст. 291 УК РФ).

В качестве примера можно привести следующую ситуацию, рассмотренную в служебных материалах Омской таможни: в феврале 2014 года государственному таможенному инспектору отдела таможенного досмотра Омского таможенного поста Омской таможни Н. было предложено денежное вознаграждение за не проведение таможенного досмотра, в отношении ввезенного товара. Однако Н. не стал совершать данного коррупционного преступления. Более того, в соответствии с требованиями Федерального закона «О противодействии коррупции» [6] и приказа ФТС России от 18 января 2010 г. № 57 [13], должностным лицом таможенного органа Н. было письменно сообщено в отделение по противодействию коррупции Омской таможни. Взяткодатель был задержан.

Следующей проблемной ситуацией, возникающей при квалификации взяточничества, является вымогательство взятки должностным лицом таможенного органа. Понятие вымогательства взятки в законе не раскрывается. В соответствии с разъяснениями, приводимыми в постановлении Пленума Верховного суда РФ [8], под вымогательством взятки (пункт «б» части 5 статьи 290 УК РФ) следует понимать не только требование должностного лица дать взятку, сопряженное с угрозой совершить действия (бездействие), которые могут причинить вред законным интересам лица, но и заведомое создание условий, при которых лицо вынуждено передать указанные предметы с целью предотвращения вредных последствий для своих правоохраняемых интересов (например, умышленное нарушение установленных законом сроков рассмотрения обращений граждан).

Из содержания рассматриваемой статьи УК РФ и приведённых разъяснений Верховного суда РФ можно сделать вывод, что ключевыми терминами применительно к вымогательству взятки являются «требования» и «угрозы». Соответственно одного требования взятки недостаточно, оно должно сопровождаться угрозой, т.к. именно их совокупность необходима для квалификации по п. «б» ч. 5 ст. 290 УК РФ. Угроза при этом может быть представлена в двух вариантах:

1) угроза совершить действия, непосредственно причиняющие вред потенциальному взяткодателю;

2) угроза совершить действия, способные поставить потенциального взяткодателя в определенные условия.

В качестве примера применения уголовной ответственности за вымогательство взятки можно привести обвинительный приговор Омского областного суда, вынесенный в июле 2004 года в отношении первого заместителя начальника Омской таможни К.

В ходе судебного заседания было установлено, что, являясь должностным лицом, в обязанности которого входила организация таможенного оформления и контроля, К. вымогал взятки через своих посредников за ускоренное оформление и контроль грузов одного из предпринимателей и директора одного из омских предприятий. Первый из-за простоя груза нес убытки, связанные с его предпринимательской деятельностью, поэтому вынужден был согласиться с требованием К. и в конце августа 2003 года передал ему через доверенных лиц 15 тысяч рублей за беспрепятственный пропуск груза со склада временного хранения. Аналогичным способом К. вымогал взятки у директора предприятия за каждый железнодорожный вагон с грузом и каждый автомобиль и контейнер с грузом, пересекавшие границу России. В связи с возможными крупными финансовыми потерями, потерпевший был вынужден принять условия К. и передать ему в ноябре 2003 года в качестве взятки 142 тысячи рублей.

Оценив в совокупности исследованные доказательства, суд признал К. виновным в получении взяток, сопряженных с вымогательством, и в покушении на получение взятки и определил ему 8 лет лишения свободы с отбыванием наказания в исправительной колонии строгого режима, а также с лишением специального звания [21].

Вымогательство, упоминаемое в ст. 290 УК РФ, по своим основным признакам не должно отличаться от вымогательства, закреплённого в ст. 163 УК РФ, поскольку одни и те же понятия в рамках одной системы права, а тем более в рамках одного нормативного акта, должны обладать равным содержанием. Современное описание вымогательства взятки посредством указания на требование взятки не является оптимальной формой отражения в законе анализируемого признака преступления. Как справедливо отмечает О. X. Качмазов, «опасность вымогательства состоит не столько в требовании взятки, сколько в тех действиях, которыми подкрепляется его обязательность для взяткодателя» [16, с. 214]. Следует унифицировать законодательство и в уголовном законе использовать признака «применение угроз», что, во-первых, исключит необходимость сопоставления составов взяточничества и вымогательства; во-вторых, более точно будет описывать способ совершаемого деяния; и в-третьих, даст возможность рассматривать квалифицированный состав получения взятки, как под угрозой совершения незаконных действий, так и под угрозой исполнения своего служебного долга. Представляется, что соответствующие корректировки данной нормы Уголовного кодекса Российской Федерации оптимизировали бы регламентацию такого коррупционного преступления, как получение взятки.

Таким образом, полагаем, что рассмотренные меры, применяемые в комплексе, способны значительно снизить коррупцию в деятельности таможенных органов. Тем более, что в одном из последних интервью руководитель ФТС России Владимир Булавин констатировал: «ФТС боролась и будет бороться с коррупцией, несмотря на отдельные имиджевые издержки. Взяточников и мошенников нужно карать, но самое главное - нужно создать такую систему работы, чтобы у должностного лица не было возможности совершить коррупционное деяние. Мы рассчитываем, что автоматизация наших процессов, информатизация всего таможенного дела будет этому существенно способствовать»[20].