Бюджетирование в организациях, финансируемых за счет предоставления субсидий из средств государственного и муниципального бюджета

АННОТАЦИЯ

В данной статье авторами рассматриваются вопросы организации бюджетирования на предприятиях, финансируемых за счет средств государственного и муниципального бюджета. Актуальность темы обусловлена тем, что в условиях снижения государственного и муниципального финансирования организации вынуждены наращивать доходы из внебюджетных источников и одновременно оптимизировать расходную часть бюджета. Кроме того, общая логика реформирования бюджетного процесса направлена на внедрение подходов и принципов планирования и бюджетирования, заимствованных в коммерческом секторе, в бюджетный. Сюда можно отнести и внедрение разноуровневого (стратегического, тактического, оперативного) планирования, и системы бюджетирования, основанной на построении центров финансовой ответственности.  Специфика устройства бюджетного сектора нередко становится барьером для проведения таких реформ. Вместе с тем, есть и общие черты моделей бюджетирования в коммерческом и государственном секторах, которые будут способствовать успешному проведению реформирования. В статье, на примере организаций, финансируемых за счет субсидий Правительства Российской Федерации, рассмотрены все эти тонкие моменты.

ABSTRACT

In this article, the authors consider the organization of budgeting at enterprises financed from the state and municipal budget. The relevance of the topic is due to the fact that in the context of a decline in state and municipal financing, organizations are forced to increase revenues from off-budget sources and simultaneously optimize the expenditure side of the budget. In addition, the general logic of reforming the budget process is aimed at introducing approaches and principles of planning and budgeting, borrowed in the commercial sector, into the budget sector. This can include the introduction of a different level (strategic, tactical, operational) planning, and a budgeting system based on building financial responsibility centers. The specific nature of the structure of the budgetary sector often becomes a barrier to such reforms. At the same time, there are also common features of budgeting models in the commercial and public sectors, which will contribute to successful reform. In the article, on the example of organizations financed by subsidies from the Government of the Russian Federation, all these subtle points are considered.

Организация бюджетирования на предприятиях, финансируемых из средств бюджета РФ

Современные тенденции управления государственными и муниципальными финансами ориентированы на перенимание опыта коммерческого сектора в части организации бюджетирования внутри учреждения, повышения доходов из внебюджетных источников, а также оптимизации расходов. Логика реформирования, на первый взгляд, кажется очевидной, однако процесс тормозится уже на этапе понимания бюджетирования для государственного и муниципального сектора.

В этой связи в рамках данной статьи будет проведен сравнительный анализ моделей финансового планирования и бюджетирования, функционирующих в государственном и коммерческом секторах, выявлены их отличия и общие черты.

Прежде всего, необходимо рассмотреть понятия «бюджетирование», «финансовый менеджмент» ранее редко применявшиеся в контексте бюджетного сектора.

Масштабность процессов бизнес планирования и бюджетирования может быть  различной, она зависит от объемов хозяйственной деятельности компаний. В узком смысле - это финансовое планирование (финансовый менеджмент), в более широком смысле - это технология хозяйственного планирования, включающая совокупность операционных и финансовых бюджетов, составляемых с определенной периодичностью. В глобальном смысле - это технология управления, охватывающая все бизнес-процессы компании, в рамках которой осуществляются сложные процедуры организации бюджетирования с нуля, текущего и стратегического планирования, учета, контроля, анализа, регулирования, касающиеся многих видов деятельности и многочисленных структурных подразделений (или организаций, если речь идет о крупных учреждениях).

Финансовый менеджмент организаций включает все аспекты финансового управления, а именно, рисунок 1.

Рисунок 1. Финансовое управление в организации

Важнейшим инструментом современного финансового менеджмента является бюджетирование.

Т.П.Карпова дает понятие бюджетированию как методу управления: «Бюджетирование - метод управления деятельностью предприятия и его подразделениями»[7, 2013].

Точку зрения Т. П. Карповой по поводу определения понятия «бюджетирование» разделяет С. В. Булгакова, которая считает, что «Бюджетирование на предприятии является одной из составляющих финансового контроля и управления компанией. В случае полноценной разработки и правильного внедрения, бюджетирование становится орудием, оптимизирующим деятельность определенной компании относительно сферы ее существования» [3,2015,c.63].

В.Е. Хруцкий и др. полагают, что «Бюджетирование на предприятии - это схема управления, которая включает в себя следующие понятия: комплексную организацию мер, приемов и различных операций; разработка вышеуказанных мер для последующего внедрения»[10,2012,348].

Задачами системы планирования и бюджетирования являются:

- обеспечение прозрачности для руководства организации и ее структурных подразделений поступлений и выплат в разрезе источников финансового обеспечения и направлений деятельности;

- повышение обоснованности выделения финансовых ресурсов по видам деятельности и распределения их по статьям расходов;

- повышение эффективности финансово-хозяйственной деятельности структурных подразделений; 

- определение наиболее эффективных (с учетом сложившейся конъюнктуры и других факторов) видов и направлений деятельности организации.

 На рисунке 2 представлены функции, которые выполняет система планирования и бюджетирования коммерческого предприятия.

Рисунок 2. Функции системы планирования и бюджетирования

Система планирования и бюджетирования основана на определенных принципах:

- обеспечение взаимосвязи целей, видов деятельности, мероприятий, финансовых и операционных показателей, взаимосвязи финансового года; 

- достаточность раскрытия плановых показателей для принятия управленческих решений; 

- постоянство применения основных принципов и правил на финансовый год (за исключением решений, связанных с административно-организационными изменениями); 

- использование как метода начисления, так и кассового метода при планировании и управленческом учете доходов и расходов; 

- непрерывность деятельности и обеспечения реализации производственного цикла при планировании и бюджетировании финансово-хозяйственной деятельности

Модель внедрения бюджетирования на предприятии может быть различной, так как она учитывает индивидуальные особенности компании. Ее сложность зависит от стадии развития предприятия:

1. На первых этапах развития предприятия создаются только краткосрочные бюджеты, решающие простые задачи планирования.

2. На стадии оживления деятельности предприятие формирует сбалансированный бюджет доходов и расходов. Он может быть ориентирован на достижение точки безубыточности, то есть показатели плановой прибыли (убытка) могут сводиться к нулю.

3. При переходе компании в стадию стабилизации, которая определяет позитивное состояние общего баланса и является основой будущего успеха, основы бюджетирования на предприятии уже в большинстве случаев внедрены, система совершенствуется, определяются значимые цели прогресса. В бюджете доходов и расходов задаются позитивные значения прибыли. Формируется инвестиционный бюджет, в котором планируются средства на развитие предприятия. В этот период формируются центры финансовой ответственности, а их функции, полномочия и обязанности закрепляются положениями учетной и бюджетной политики.

4. При  переходе компании на стадию зрелости, процесс бюджетирования осуществляется полномасштабно. Его основой является регламент бюджетирования и включает целый комплекс планов, определяющих цели бизнес-направлений и детализирующих показатели разных аспектов деятельности предприятия. Формируется сводный бюджет компании, нацеленный на решение стратегических задач, он включает совокупность операционных и финансовых бюджетов.

Все вышеперечисленные закономерности развития системы бюджетирования в зависимости от уровня развития организации скорее работают на предприятиях коммерческого сектора. Для учреждений бюджетного сегмента вопросы организации бюджетирования являются куда более зарегламентированными. Это связано с двумя причинами: обширной системой нормативно-правового регулирования и тем, что государственные и муниципальные учреждения входят в  системы бюджетирования более высокого порядка (регионального, федерального).

С точки зрения нормативного регулирования управляющее воздействие на систему учреждений оказывают следующие документы:

– Бюджетный кодекс РФ (ст. 78)– Федеральный закон от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»;

– Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ (ред. от 28.12.2016);

– Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 №117-ФЗ (ред. от 28.12.2016);

- Общие требования к порядку определения нормативных затрат на оказание государственных и муниципальных услуг, установленные федеральными органами, регулирующими соответствующие сферы (образование, здравоохранение, культуру и др.).

- Нормативные документы, устанавливающие критерии оценки предприятий и организаций, которые могут рассчитывать на финансирование за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ.

В настоящее время в систему поддержки предприятий и организаций за счет бюджетов бюджетной системы РФ на разных условиях (бюджетные субсидии, паритетное софинансирование-бюджет+средства компаний) могут входить: международные организации, органы законодательной власти, органы исполнительной власти, региональные и муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства; небанковские микрофинансовые организации, кредитные кооперативы, ассоциации, объединения кредитных кооперативов, агентства поддержки малого и среднего бизнеса, центры поддержи и развития предпринимательства и бизнес-центры, консалтинговые и информационно-аналитические организации.

Взаимодействие органов власти и организаций в рамках такого многоуровневого бюджетирования может осуществляться в следующих формах:

- государственная финансовая поддержка (субсидирование процентных ставок, государственные и муниципальные гарантии, бюджетные инвестиции);

- льготное кредитование (льготные ставки по кредитам организаций);

- инвестирование (секьюритизация портфелей кредитов малого и среднего предпринимательства);

- финансирование в целях последующего оказания финансовых услуг;

- организация закупок товаров, работ, услуг у субъектов малого и среднего предпринимательства, а также некоммерческих организаций;

- иные гарантии.

Если цель бюджетирования в коммерческом секторе – это оптимизация денежных потоков организации для соблюдения баланса доходов, расходов и движения средств, достижения поставленных стратегических целей, то в государственных и муниципальных организациях ситуация иная. Так, например, субсидирование за счет Правительства Российской Федерации (органов власти регионального и муниципального уровней) является формой государственного воздействия на хозяйствующие субъекты в целях обеспечения сбалансированного развития экономики в целом, устранения (или недопущения) диспропорций, возникающих в условиях рыночной конкуренции. При этом, субсидирование может теоретически осуществляться на срок от 1 до 3 лет, но фактически осуществляется на год, а средства, полученные в рамках субсидии, тратятся в соответствии со структурой статей по типу жёсткого бюджетирования.

Также как и в коммерческом секторе, в бюджетном, на основании стратегической карты развития предприятий и организаций, устанавливаются ключевые показатели эффективности, которые необходимо достичь. Делается это не только для оценки качества стратегического планирования, но и для определения видов субсидий Правительства РФ с учетом факторов бюджетного, социального и даже предпринимательского риска, которые могут быть доведены до учреждений и эффективно ими использованы. В настоящее время устанавливаются различные рейтинги и показатели эффективности управления бюджетными средствами, что позволяет обосновать выделение или невыделенные дополнительных бюджетных средств [8,2015,185-189].  Однако, как справедливо отмечается в литературе, вопрос о выделении субсидий является «...весьма скудным и несколько противоречивым регулированием обозначенных отношений, осуществляемым нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации»[4,2015,69-74].

Неопределенность выражается в том, что Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает выделение субсидий безвозмездно и безвозвратно на выполнение государственного задания. Позиция же контролирующих органов часто сводится к тому что, финансирование бюджетных и автономных учреждений должно  осуществляться на конкурсной основе.

На имеющуюся неопределенность финансирования не раз указывалось в юридической литературе. Правовая неопределенность выделения субсидий повлекла многочисленные судебные разбирательства.

Между тем, в данной сфере можно выделить ряд проблем, влияющих на эффективность организации бюджетного процесса. Прежде всего, это проблема в части выбора типа учреждений: автономных, бюджетных или казенных, которая была поставлена в рамках программы повышения эффективности бюджетных расходов с 2010 по 2012 гг. На федеральном уровне такая задача решалась достаточно просто: для субъектов Российской Федерации отраслевые министерства разработали общие рекомендации по выбору типов учреждений по различным сферам[1] (образование, культура, здравоохранение и др.).[2] Субъекты Российской Федерации далее могли самостоятельно установить или выработать рекомендации по отнесению учреждений к тому или иному типу, руководствуясь весьма общими рекомендациями, предоставленными федеральным центром. Это привело к тому, что, например, в некоторых субъектах, например, Кабардино-Балкарской Республике все образовательные (школы, детские сады, дома творчества детей и юношества) организации стали казенными учреждениями, в некоторых других субъектах – бюджетными. Таким образом, в первом случае высшие органы власти субъекта посчитали, что государственные и муниципальные образовательные организации являются жестко ориентированными на выполнение социально значимых задач, лишив, тем самым, довольно большой сегмент учреждений возможности распоряжаться получаемыми от приносящей доход деятельности средствами и принимать решения самостоятельно. А, значит, автоматически снизились значимость и вклад внебюджетных доходов в бюджет организации, что снизило автономность и маневренность  достаточного большого перечня учреждений.

Вторая проблема касалась формирования собственно самих перечней государственных и муниципальных услуг и работ, под которые выделяется финансирование, нормируется размер субсидии. В настоящее время сформированы базовые перечни государственных и муниципальных услуг, под которые формируются ведомственные – силами учредителей и для собственной сети подведомственных учреждений. Тем не менее, в государственные перечни очень часто вносятся изменения, что влечет изменения в ведомственных перечнях, и далее – в механизме обоснования субсидий и выделении финансирования для учреждений. Собственно, по этой причине снижается или вовсе устраняется и положительный эффект, который ожидался от внедрения системы бюджетирования.

Третья проблема, которая широко обсуждается в настоящее время – это проблема оптимальности распределения полномочий по уровням управления и привязки к ним финансовых потоков. Система законодательного регулирования устроена таким образом, что в некоторых сферах система полномочий опускается до муниципального уровня (проходя до 11 уровней управления, начиная от Президента и Правительства), в других - заканчивается на уровне субъекта Российской Федерации[9,2014,60-62].

Четвертая проблема заключается в том, что иногда в такую многоуровневую систему государственного и муниципального бюджетирования включаются и организации, прямо не являющиеся субъектами бюджетного процесса. Так, получателями субсидий как формы бюджетного финансирования являются и социально ориентированные некоммерческие организации для реализации своих уставных целей [2].

Кроме того, получателями субсидий могут стать субъекты малого и среднего предпринимательства в рамках реализации программ государственного развития. Так, например, субсидия может возмещать 100% ставки рефинансирования ЦБ РФ по кредитам, привлекаемым на реализацию проектов. Субсидии предоставляются и субъектам малого и среднего предпринимательства, непосредственно ведущим свою деятельность на территории моногородов[6,2014,20-25].

Свои особенности имеет процесс субсидирования Правительством Российской Федерации бюджетных и автономных организаций, например, сферы образования.

Ввиду огромного количества задач по увеличению вклада профессиональных образовательных учреждений в социально-экономической и культурной модернизации Российской Федерации, увеличение ее массовой конкурентоспособности, обеспечение востребованности экономики и социума требует внедрения систем иллюзорного финансирования и стимулирования конкуренции организаций профессионального образования.

К обозначенным системам относится механизм денежного обеспечения экономических и автономных учреждений, расширение их финансово-хозяйственной самостоятельности в рамках выполнения государственного задания.

Как известно, в коммерческом секторе структура корпоративных бюджетов трёхуровневая:  это основные (финансовые бюджеты) – бюджет доходов и расходов, бюджет движения денежных средств, прогнозный баланс; операционные бюджеты (производственный, материальных затрат и затрат труда и т.д.) и вспомогательных.

Структура бюджета доходов и расходов в бюджетном секторе же отражается в другом разрезе. Так, ключевой бюджет, бюджет доходов и расходов, является финансово-экономическим планом-прогнозом коммерческой организации и включает в себя бюджеты по направлениям деятельности. В модели коммерческого сектора бюджет доходов и расходов может быть сформирован в разрезе системы бухгалтерского учета: по основным, операционным и внереализационным направлениям.

Структура бюджета доходов и расходов в бюджетном секторе же отражается в другом разрезе:

- субсидии на государственное задание;

- субсидии на иные цели;

- грантов в форме субсидий;

- бюджетных инвестиций;

- иных источников поступления средств.

В целом Минобрнауки России и другие органы власти-учредители предлагают для подведомственных образовательных организаций  использовать подход, основанный на бюджетировании по центрам финансово ответственности. При этом центрами финансовой ответственности выступают факультеты, учебные и научные центры. Вместе с тем, формально, систему финансового планирования и бюджетирования можно построить и на принципах процессного подхода. Помимо этого, есть сложности и с формированием системы показателей эффективности бюджетирования в организациях. Стандартная система показателей, предложенная Нортоном-Капланом, основана на показателях «финансы», «обучение и рост», «клиенты», «бизнес-процессы». Для университетов, как считают авторы Глущенко А. и Егорова Е. – этого недостаточно. Предложенная ими система сбалансированных показателей выглядит следующим образом:

Рисунок 3. Система сбалансированных показателей бюджетирования в вузе

Основными планами системы бюджетирования в Университете N являются:

- план функциональных расходов;

- план доходов и расходов;

- план движения денежных средств;

- инвестиционный план;

- план закупок.

Наблюдательный совет Университета N занимается рассмотрением плана финансово-хозяйственной деятельности (бюджет) и подготовкой заключения. Ученый совет определяет цели  и задачи для приоритетных видов деятельности и функциональных направлений. Ректор утверждает планы системы бюджетирования финансово-хозяйственной деятельности. К функциям руководителя, отвечающего за систему планирования и бюджетирования финансово-хозяйственной деятельности относятся: организация процесса бюджетирования ФХД, контроль соблюдения методологии бюджетирования и качество подготовки плановых показателей ФХД и согласование планов системы бюджетирования ФХД.

В Университете N используется смешанная модель, которая была выбрана с учетом условий хозяйствования, организационно-функциональной структуры, сложившейся культуры управления. Она предусматривает централизованное доведение до центров финансовой ответственности ориентировочных лимитов, с учетом которых они формируют свои планы.

Для планирования финансово-хозяйственной деятельности университета N используется финансовый год, соответствующий  календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Также при бюджетировании в университете N осуществляется дополнительная детализация по временному интервалу финансового года (поквартально, помесячно).

Бюджетирование финансово-хозяйственной деятельности  Университета N связано с большим количеством составляемой отчетной документации, при этом необходимо обобщать и систематизировать данные о работе университета. Этот процесс связан со большим количеством проблем.

Прежде всего, основным недостатком составления планов является большое  количество составляемых экземпляров, что существенно снижает эффективность работы и увеличивает расходы, например, документы постоянно проверяются, чтобы избежать ошибки.

Сложность состоит также и в том, что необходимо обобщать сразу разные аспекты отчетности — информационно-поисковые, вычислительные, логические.

На данный момент с целью повышения качества финансового менеджмента и эффективности финансово-хозяйственной деятельности Университета N планируется организация процессов, создание и внедрение комплексной системы финансово-экономического планирования и подключение к федеральному сервису «Автоматизированная система управления планами финансово-хозяйственной деятельности» (АСУ ПФХД). Особое значение при этом придаётся достоверности, полноте и своевременности первичной информации. Эта система поможет полностью автоматизировать планирование в Университете.

Таким образом, бюджетирование является наиболее эффективным методом, который позволяет планировать и осуществлять контроль за деятельностью учреждения. Однако количество планово-распорядительной и отчетной документации, необходимой для осуществления процессов бюджетирования, достигает значительных объемов.

В связи с этим необходимо внедрение новых методов аналитического обеспечения, повышение квалификации специалистов, а также введение системы персональной ответственности за исполнением плановых показателей. Также необходима регламентация взаимодействия служб аппарата управления и структурных подразделений, то есть регулярность и своевременность подачи из производственных подразделений в аппарат управления учетной информации.