Выбросы парниковых газов и правовое регулирование сокращения эмиссии в Европейском Союзе

АННОТАЦИЯ

Изучение регионального правового регулирования сокращения уровня выбросов парниковых газов может быть полезно как для принятия решений на международном уровне, так и для сравнительного анализа в целях совершенствования законодательства в сфере охраны климата в рамках отдельного государства. В данной статье приводятся сведения о выбросах парниковых газов и правовом регулировании эмиссии в Европейском Союзе. 

ABSTRACT

The study of regional legal regulation of reducing greenhouse gas emissions can be useful for both decision-making at the international level and for comparative analysis in order to improve climate protection legislation within a single state. This article provides information on greenhouse gas emissions and legal regulation of emissions in the European Union.

В 1990 г. Европейский совет впервые принял обязательство установить цели по охране климата, а именно к 2000 г. стабилизировать выбросы парниковых газов на уровне 1990 г. (на тот момент – 12 государств-членов). Речь шла о юридически необязательном политическом решении Европейского совета. В Решении 94/69 [1] о присоединении к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1994 г. были повторно закреплены установленные Конвенцией обязательства.

С присоединением к Киотскому протоколу в 2002 г. Евросоюз (15 государств-членов) [2] принял юридическое обязательство к 2012 г. снизить выбросы парниковых газов на 8% от уровня базисного 1990 г. При этом решение о присоединении не предусматривало возможность наложения каких-либо санкций.

В том же году в Решении 1600/2002 [3] Европарламент и Совет постановили, что 6-я экологическая программа действий должна быть «направлена на долгосрочную цель удержать глобальное повышение температуры в долгосрочной перспективе на уровне 2° С по отношению к доиндустриальному периоду и концентрацию СО₂ на уровне ниже 550 ppm», что означало отсутствие юридической обязанности по соблюдению «двухградусной» границы.

Решение 2002/358 первоначально предусматривало распределение бремени между членами ЕС (на тот момент 15 странами) в целях достижения к 2012 г. снижения уровня выбросов в соответствии с Киотским протоколом на 8% по отношению к 1990 г.[4] При этом не было предусмотрено никаких санкций за несоблюдение установленных объемов выбросов.

В соответствии с Решением 406/2009 [5], основанным на абз. 1 нынешней ст. 192 ДФЕС, обязательства стран – членов ЕС были распределены по-новому. В заголовке Решения речь шла об усилении стран-членов ЕС «в отношении выполнения обязательств Сообщества по снижению выбросов парниковых газов к 2020 г.». Статья 3 обязала каждого члена ЕС уменьшить национальные выбросы парниковых газов в период с 2013 по 2020 г. в процентном соотношении к показателям 2005 г. в соответствии с приложением к Решению. Статья 7 предусмотрела «корректирующие меры» на случай, если годовые выбросы государства превышают предусмотренные в ст. 3 границы, но оставила открытым вопрос о том, что происходит, если отдельное государство не достигнет совокупного объема снижения выбросов к 2020 г. В обоих случаях единственно возможным последствием является инициируемая Еврокомиссией по ст. 258 ДФЕС процедура, предусмотренная на случай нарушения членом ЕС договорных обязательств, которая, как известно, заканчивается решением Суда ЕС о признании факта нарушения, т. е. не слишком эффективна.

По мнению Л. Кремера, Решение о распределении бремени 2002 г., а также Решение 2009 г. было политически обусловлено и рационально не обосновано. В соответствии с текстом обоснования в начале Решения оно должно быть основано на принципах солидарности, справедливого распределения бремени и соответствовать ВВП каждой страны. В данной связи абсолютно несправедливым был выбор 2005 г. базисного года вместо 1990 г.: тем самым получили преимущество некоторые страны, которые в период с 1990 по 2005 г. не исполнили или только частично исполнили свои обязательства, установленные Решением 2002/358. Так, например, по решению 2002/358 Испания могла повысить объем выбросов на 15% к 2012 г., Португалия – на 27%, Ирландия – на 13%. На самом деле объемы выбросов увеличились к 2005 г. в Испании на 53%, в Португалии на 50, а в Ирландии на 27%. Некоторые страны, указывает Л. Кремер,  не предпринимали серьезных мер по снижению выбросов в период с 1990 по 2005 г., – Италия, Австрия, Испания, Португалия и Ирландия – в совокупности должны были предпринять намного меньше усилий, чем другие страны. Новым членам, вступившим в ЕС с 2004г., – Эстония, Латвия, Литва, Румыния – были установлены значительно более высокие цели по снижению выбросов, чем процентные показатели по Решению 406/2009. Из стран ЕС наибольшую выгоду от нового распределения нагрузки по снижению выбросов получили Испания и Португалия [6, с. 17–19].

На наш взгляд, представляет интерес вопрос о том, как менялись выбросы парниковых газов странами-членами ЕС за отчетные периоды времени. Ответ на этот вопрос позволил бы определить страны-лидеры по сокращению выбросов парниковых газов. Для решения этого вопроса нами была составлена сравнительная таблица по выбросам парниковых газов странами Европейского Союза (см. табл.). Данные для таблицы были получены из годовых отчетов Европейского сообщества по инвентаризации парниковых газов [7, 8, 9].

В таблицу включили данные по выбросам по годам: 1990, 2000, 2012 и 2014, а также данные по изменениям выбросов за три периода времени: за первые 10 лет – с 1990 по 2000 г, за 20 лет – с 1990 по 2010 г. и за 24 года – с 1990 по 2014 г.

Анализ данных таблицы  позволил  установить следующее. В Европейском Союзе выбросы парниковых газов в период с 1990 по 2014 гг. закономерно снижались. Так, за сравнительный период   с 1990 по 2000 г. это снижение составило 17,8%,  за период с 1990 по 2020 г. – 19,2% и за период с 1990 по 2014 г снижение выбросов парниковых газов составило уже 24,4%. По отдельным странам-членам ЕС ситуация с выбросами парниковых газов разнообразна. Страны, которые увеличили  выбросы парниковых газов за период с 1990 по 2014г.: Мальта (+49,1%), Кипр (+47,9%), Испания (+6,51%), Португалия (+6,5%). Следует отметить, что по сравнению с периодом с 1990 по 2000 г. для указанных стран эти выбросы все же меньше. Странами – лидерами по сокращению выбросов парников газов за период с 1990 по 2014 г. стали: Литва (-59,6%), Латвия (-56,9%), Румыния (-56,4%). Эти страны уменьшили выбросы парниковых газов за учетный период (с 1990 по 2014 г ) более чем на 50%.

Л. Кремером предложено учитывать подушевой объем выбросов странами парниковых газов. В этом случае, по мнению автора, ситуация представляется иначе. Тройка стран, у которых к 2020 г выбросы на душу населения ожидаются наименьшими:  Латвия (5,580), Франция (7,637) и Литва (7,867) [6, с. 20].

По-нашему мнению, вышеуказанные страны могут представлять интерес с точки зрения анализа разработанных в них правовых мер по охране климата.

Как известно, Киотским протоколом в качестве дополнительных мер по соблюдению своих обязательств Сторонами Приложения В предусмотрены экономические (гибкие) механизмы, к которым, наряду с  «механизмами чистого развития» (МЧР) и  «проектами совместного осуществления» (ПСО), относится международная торговля квотами на выброс парниковых газов (ст. 17 Протокола) [2].

Директива ЕС 2003/87 [10] ввела торговлю квотами, в которой участвуют около 12 тыс. компаний. Ее целью было удешевление инвестиций в технологии сокращения выбросов в надежде, что это косвенно поспособствует сокращению выбросов. В 2003 г. Европейский Союз принял Директиву об организации торговли квотами на выбросы парниковых газов, согласно которой с января 2005г. начал функционировать внутренний Европейский рынок торговли квотами.

Квоты и соответствующие углеродные единицы выдаются эмитентам частично бесплатно, частично путем продажи на аукционах, в соответствии с национальными планами размещения квот, согласованными с Еврокомиссией, исходя из установленных эмитентам заданий по сокращению выбросов парниковых газов. При этом эмитенты имеют право продавать и покупать квоты, а также использовать проектные механизмы Киотского протокола (приобретать соответствующие углеродные единицы на рынке) для сокращения выбросов парниковых газов в соответствии с полученным заданием. За выбросы парниковых газов, не обеспеченные соответствующими правами (углеродными единицами), с эмитентов взимается штраф в размере 100 евро за тонну СО2-экв. В 2011 году оборот европейского рынка разрешений на выбросы составил около 120 млрд. евро [11, с.16–17].

Таблица

Выбросы парниковых газов в эквиваленте миллиона тонн СО₂

Директива 2009/29 [12] попыталась устранить некоторые из возникших в связи с Директивой 2003/87 проблем.

Так, согласно поправкам к Директиве 2003/87 / ЕС начиная с 2013 г.:

– общее количество ежегодно выдаваемых квот подлежит линейному сокращению с коэффициентом 1,74% (Ст. 9);

– квоты на выбросы по общему правилу будут выставляться на аукционы (Ст.10, п.1), а не выдаваться бесплатно;

– государства-члены определяют использование доходов, полученных от аукционной продажи квот с учетом того, чтобы, по крайней мере, 50 % от поступлений, полученных от продажи с аукциона квот, следует использовать для следующих действий:

(А) с целью сокращения выбросов парниковых газов, в том числе путем содействия глобальной энергетической эффективности и Фонда возобновляемых источников энергии и в Адаптационный фонд;

(Б) развивать возобновляемые источники энергии;

(С) на меры по предотвращению вырубки лесов и увеличения облесения и лесовосстановления в развивающихся странах, ратифицировавших международное соглашение об изменении климата;

(Д) лесное хозяйство секвестр в Сообществе;

(Е) экологически безопасный захват и геологическое хранение СО₂ и др_. (Ст.10,п.3).

По-нашему мнению,  в целях совершенствования российского нормативно-правового регулирования охраны климата представляется целесообразным заимствование европейского опыта, когда  каждому субъекту Федерации определяются индивидуальные целевые показатели по снижению уровня эмиссии с учетом региональных климатических и экономических особенностей.