Кодекс административного судопроизводства как новый этап в развитии административного процесса РФ

АННОТАЦИЯ

В статье дается оценка Кодексу административного судопроизводства как новому этапу в развитии административно-процессуального права. Приводятся мнения ученых и практиков в области юриспруденции, рассматривается важность внедрения органов административной юстиции для дальнейшей судебной реформы.

ABSTRACT

The article the author analyzes the Code of Administrative Judicial Proceedings as a new stage in the development of administrative procedural law. The opinions of scientists and lawyers are presented, the importance of introducing administrative justice for further judicial reform is considered.

Административное судопроизводство в настоящее время именуют фикцией. Появился КАС РФ, закрепилось теоретически и законодательно декларативно существовавший вид судопроизводства, но на деле все обстоит иначе. Ничего практически не изменилось. Те же специалисты работают в судах общей юрисдикции, руководствуясь документом, являющимся гибридом ГПК и АПК РФ. Вряд ли можно рассматривать административное судопроизводство, как эффективно функционирующее, в отсутвие специализированных органов, занимающихся отправлением административного правосудия.

Как юридическая общественность восприняла КАС РФ – отдельный вопрос, требующий внимания. Наверное, настолько трудно рождаемого законодательного проекта в России еще не было. С 60-х годов ХХ века идет спор о необходимости законодательно оформить административно-процессуальные отношения. Было написано огромное количество трудов, но стоит начать изучать юридическую литературу сразу видно, что это определенная часть ученых, планомерно, год за годом, отстаивавшим свою позицию.  Ученых –административистов очень мало, может и это послужило причиной столь долгого пути КАС РФ.

Итак, 15 сентября 2015 года не просто был введен в действие новый кодекс - Кодекс административного судопроизводства РФ, это дата стала переломной для развития административного процессуального законодательства, начался новый этап эпохи развития административного процесса. Общественность реагировала по – разному. Практикующие юристы не обрадовались новому положению дел. КАС был принят явно в недоработанном виде, возникла путаница: каким законодательным актом (КАС РФ или ГПК РФ) руководствоваться. Адвокаты и представители теперь должны представлять в суд документы о наличии высшего юридического образования. Возникает дилемма: почему такое требование не содержится ни в ГПК, ни в АПК. Если именно для участия в административном судопроизводстве нужны квалифицированные специалисты (в особенности этот вопрос коснулся представителей), то следовало бы подчеркнуть это в законе, если это техническая недоработка, то следует внести соответствующее положение в АПК и ГПК РФ. Безусловно нужны специалисты в области административно-процессуального законодательства. Цивилисты, как показала практика, оказались не готовы к такому положению дел и упорно пытались адаптировать новый порядок в привычное им русло цивилистического процесса, мотивируя в основном тем, что ничего нового КАС не ввел.

В 2015 году группа ученых-исследователей, серди которых д.ю.н., профессор В.В. Ярков, д.ю.н., профессор А.Т. Боннер, опубликовали статью под названием «Кодекс административного судопроизводства: ожидания и перспективы». Статья интересна прежде всего тем, что содержит мнения различных специалистов о КАС и о важности для российской правовой системы.  С.В. Никитин, проректор Российской академии правосудия, отмечает: «…с позиции юридической техники можно отметить излишнее дублирование в КАС общих положений ГПК. Можно было от этого уйти, включив в КАС отсылочные нормы к соответствующим положениям ГПК, как это, например, сделано в немецком Законе об административно-судебном процессе, который содержит многочисленные отсылки к общим положениям Гражданского процессуального уложения Германии (состав суда, отводы, судебные расходы, порядок и протокол судебного заседания, судебное решение, порядок пересмотра судебных актов и т.д.)» [3].

Сергей Голубок, адвокат: «Думали создать систему административных судов, думали создать процессуальный кодекс нового поколения, сглаживающий неравенство сторон, присущее любым спорам между гражданами и их объединениями с одной стороны и государством, его органами и должностными лицами - с другой. В итоге получилась довольно неуклюжая безликая реинкарнация хорошо известных процессуальных институтов с немного обновленной терминологией, из-за которой всем теперь надо сменить доверенности» [3].

 Из приведенных мнений экспертов можно сделать вывод: позиция на всех уровнях юридической общественности относительно КАС в основном отрицательная. Отрицать справедливость подобных высказываний нельзя. КАС, в том виде в каком он был принят, действительно законодателю следовало бы изучить опыт Европейских стран, где административное судопроизводство существует более 100 лет, как например в Германии, и обратить внимание на их систему построения законодательства, закрепляющего административное судопроизводство, тем более, что по правовой система страны близки и возможное заимствование не внесло бы кардинальных изменений в существующий порядок. Вопрос создания органов административной юстиции тоже стоит внимания. Пока не созданы специализированные административные органы, административное судопроизводство будет подавляться гражданским процессом. Подобное положение дел и дает почву воспринимать административный процесс подоотраслью гражданского. Как в дальнейшем будет соотноситься КАС и Единый ГПК РФ (придерживаемся мнения о необходимости его введения) – вопрос дискуссионный.  АПК РФ сохранил порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, глава 22 не выведена в КАС РФ. Дела, возникающие из публично правовых отношений, будут рассматриваться по нормам АПК РФ, без учета особенностей административного судопроизводства. С другой стороны, сложен момент определения отраслей процессуального права. Все они, несмотря на стремление законодателя к унификации, обладают спецификой. Производство в арбитражном суде выделилось в силу особенностей рассматриваемых споров.  Часто можно встретить мнения юристов о том, что если специфика АПК РФ не позволяет вносить его в Единый ГПК, то непонятно по каким причинам КАС РФ был принят отдельно, хотя планировалось его включение в Единый ГПК РФ.

Ответ на этот вопрос, полагаем, кроется в самой природе рассматриваемых отношений. КАС РФ рассматривает дела с участием властного субъекта, наличие которого сразу ставит под сомнение принцип состязательности сторон (обязан ли государственный орган заниматься доказыванием или суд должен выявить соответствовали ли закону его действия) и принцип равноправия сторон. В ГПК и АПК равноправные стороны сами занимаются доказательственной базой.

Тем не менее, КАС РФ собрал и положительные отзывы о его принятии. По мнению д.ю.н., профессора Ю.Н. Старилова, КАС РФ – своеобразный итог многолетней реформы: «закончился долгий, трудный, наполненный непримиримыми спорами, борьбой различных научных школ, ученых - представителей различных отраслей материального и процессуального права, противопоставленными научными позициями и одновременно результативными дискуссиями период обсуждения идеи учреждения в стране административных судов и создания полноценной системы административного судопроизводства, что и требовала с декабря 1993 г. конституционно-правовая норма о формах реализации судебной власти в России (ст. 118 Конституции Российской Федерации) [7].

Утверждение небесспорно. С одной стороны, КАС РФ действительно итог трудной борьбы, с другой стороны вряд ли этот долгий путь закончился. КАС РФ можно рассматривать как промежуточный итог, который дал небольшой толчок развитию административного процессуального законодательства, не административного судопроизводства (!), как с отмечают некоторые исследователи. Административное судопроизводство можно считать оформленным при наличии системы административной юстиции, а пока КАС вынужден функционировать в рамках гражданского судопроизводства.  Документ явно нуждается в доработке. Предполагается, что этот долгий путь только начинается. Проблема породила проблему. У КАСа как у правового документа нет достаточной юридической базы. Закон существует сам по себе.  Остро необходим документ, давший бы опору для функционирования КАС, Федеральный Конституционный закон «Об административном судопроизводстве», который бы закрепил принципы административного судопроизводства, органы, на которые будет возложено отправление административного судопроизводства и их место в правовой системе.

Правильнее было бы принять Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве», который окончательно бы сконструировал «старый – новый» вид производства, дал толчок развитию административного процесса, законодательно закрепил ряд важных терминов для науки административно- процессуального права.  

Само по себе понятие «административное судопроизводство» нуждается в правовой регламентации. «До настоящего времени административное судопроизводство, являясь важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, не определено нормативно, что вызывает постоянные споры и двусмысленности в теории» [6].

КАС ознаменовал новый этап в развитии административного судопроизводства, в частности исключил его декларативный характер. Полагаем, что дальнейшая работа над КАС должна идти в рамках унификации КАС с процессуальным законодательством, а именно с  ГПК и АПК РФ.