К вопросу о теоретических аспектах правового обеспечения механизма рационального использования недр

АННОТАЦИЯ

В статье определена актуальность исследования правового обеспечения механизма рационального использования недр. Рассматриваются следующие категории: «недра», «правовой механизм обеспечения» (или «механизм правового регулирования») и «рациональное использование недр» – в теории права и нормативном законодательстве России. Авторское понятие «правовой механизм обеспечения» представляет собой законодательные действенные гарантии, выражающиеся в юридических средствах защиты предметов, явлений и деятельности. Ключевое значение приобретают способы правового регулирования: дозволение, обязывание и запрет.

ABSTRACT

The urgency of the study of the legal support for the mechanism of rational using of subsurface resources is determined in the article. The following categories are considered: «subsoil», «legal security mechanism» (or «mechanism of legal regulation») and «rational use of mineral resources» – in the theory of law and the regulatory legislation of Russia. The author's notion of «legal security mechanism» is a legislative effective safeguards, expressed in legal means of protection of objects, phenomena and activities. The key is the ways of legal regulation: permission, binding and prohibition.

Правовое регулирование вопросов рационального использования недр приобретает в настоящее время особую значимость, поскольку недра являются источником минеральных ресурсов, которые обеспечивают удовлетворение материальных потребностей мирового сообщества. Но в то же время они являются исчерпаемыми ресурсами, в связи с чем следует вести разработку нормативно-правовой документации не только под угрозой применения административных, уголовных или гражданско-правовых санкций, но также на побуждение субъектов к бережному отношению в целях сохранения большего объема недр для будущих поколений.

В условиях современного социально-экономического развития следует обращать внимание не только на рациональное (прежде всего, с позиций экологии) использование недр, но и на использование недр, которое приведет к возрастанию социально-экономической прибыли от имеющегося ресурсного потенциала, находящегося в недрах России.

Комплексный подход при пользовании недрами определяется увеличением значимости таких принципов ведения хозяйственной деятельности, которые позволяют уравновешивать противоречивые интересы экологии и экономики, согласовывать их и ограничивать исключительно потребительское отношение к природным ресурсам.

Взаимодействие экономики и экологии представляет собой один из неурегулированных вопросов хозяйственной жизни, а также экологического и природоресурсного законодательства.

Проблемы охраны окружающей среды зачастую являются менее значимыми, чем вопросы экономики.

Данным подходом и обусловлена высокая роль и значение совершенствования и применения юридических методов при установлении баланса в «противостоянии» и уходе от формального, потребительского отношения к природным ресурсам.

При рассмотрении категории «правовой механизм обеспечения рационального использования недр» основополагающим является определение дефиниций «правовой механизм обеспечения» (или «механизм правового регулирования»), «недра» и «рациональное использование недр».

В отношении категории «правовое обеспечение» отсутствует единство взглядов в понимании его трактовок.

Например, «правовое обеспечение» — это правовые и административные акты, издаваемые уполномоченными органами и лицами...

Правовое обеспечение включает в себя законодательные акты, постановления, приказы и другие правовые документы» [15].

Иная точка зрения указывает: «в состав правового обеспечения входят законы, указы, постановления государственных органов власти, приказы, инструкции и другие нормативные документы министерств, ведомств, организаций, местных органов власти» [15].

Автор полагает, что категория «механизм» является достаточно субъективной не только для сферы действия, но и для целой отрасли. Что же касается «правового механизма», то это определяется его нацеленностью на действенное функционирование юридических норм при ориентировании на рациональное использование недр.

Ключевым направлением при изучении вопроса использования недр должна быть ситуация их нерациональной добычи и использования, что выражается в совершении действий, ведущих к нецелесообразному их использованию. Безусловное значение имеет определение степени вреда окружающей природе и вины лица.

Возникает двоякая ситуация, связанная: 1) с некой халатностью и попустительством государственных органов, выражающейся в отсутствии должной осмотрительности или 2) с необоснованным щепетильным отношением к исполнению своих обязанностей.

Исходя из изложенной ситуации, «правовой механизм обеспечения» в данной сфере можно определить как совокупность правовых норм, которые нацелены на организацию и приведение к действенному использованию недр, а также соответствующему (умеренному) контролю и надзору за деятельностью в рассматриваемой сфере. Определенный автором механизм представляется как своеобразный гарант соблюдения принципа сочетания интересов.

Категория «механизм обеспечения», в представлении теоретико-правовых дисциплин, выступает как «комплекс юридических средств, последовательно организованных и действующих поэтапно по определенной нормативно заданной схеме» [18, с. 83].

Автор приходит к выводу, что «правовой механизм обеспечения» представляет собой законодательные действенные гарантии, выражающиеся в юридических средствах защиты предметов, явлений и деятельности. Автор полагает, что синонимичной рассмотренному феномену является категория «механизм правового регулирования», которая наиболее широко рассмотрена в отраслях российского права.

Сама категория «недра» широко обсуждаема и в настоящее время, поскольку очень важным является разрешение вопроса о праве собственности на «недра», «ресурсы недр» или сами «полезные ископаемые».

Недра, опираясь на нормы федерального законодательства, представляют собой «часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения» [6].

При обращении к историческому подходу категория «недра» рассматривалась как «неотъемлемая часть земельного участка, границы которого простирались», по мнению древних римлян, «до бесконечности вверх и вниз» [6].

По мнению М.С. Шлюттера, недра ценны «не только своими полезными ископаемыми, но и своим потенциалом для размещения различных подземных сооружений (производственных, научно-исследовательских и иных объектов), образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное значение, а также сбора геологических коллекционных материалов» [17, с. 16].

Сущность категории «недра» в современной юридической литературе рассматривается как некая часть природной среды либо пространства, находящегося под поверхностью земли, с незначительными дополнениями.

Исследование категории «недра» имеет существенное значение, поскольку определяет предмет правового регулирования и объект юридической ответственности.

По утверждению М.В. Дудикова, в формулировке, определенной в нормативно-правовых актах о недрах, отсутствует определение «границ объекта регулирования» и совершенно непонятно, «где заканчивается, в частности, такой объект регулирования законодательства о недрах, как участок недр, в случае выхода месторождения полезного ископаемого на поверхность» [4, с. 35-38].

Следует обращать внимание и на постоянное развитие науки и техники, которые ускоряют развитие интересующей автора категории: «границы проникновения в земную кору будут постоянно расширяться по мере развития техники и технологий, а следовательно, и нижние границы недр будут расширяться, и ограничивать понятие недр только границами земной коры является неверным» [9, с. 66-67].

Отметим утверждение Н.Б. Мухитдинова, который определяет понятие «недра» как пограничную категорию, что «граница между недрами и поверхностью (землей) должна проходить там, где использование земной толщи в качестве недр не влечет отрицательных последствий для землепользования, а использование ее поверхности не наносит вреда недрам» [13, с. 46-47].

Интересной является позиция А.И. Перчика, который совершенно справедливо отмечает, что «подлежащие регулированию общественные отношения возникают не по отношению к недрам вообще, а лишь относительно их части – так называемых ресурсов недр» [14, с. 18], которые он разделяет на три основные группы: полезные ископаемые (твердые, жидкие, газообразные); энергия (геотермальная и др.); полости (естественные, искусственные) [14, с. 18].

Отметим значение позиции В.Б. Ибрагимова [7, с. 26-33], который находит категорию «использование недр» в Законе о недрах в многочисленных сочетаниях: «комплексное рациональное использование и охрана недр» (преамбула Закона о недрах); «использование и охрана недр» (ст. 5); «рациональное использование недр» (ст. 2); «рациональное использование и охрана недр» (ст. 3, 4, 10, 21, 23, 35, 37); «использование недр» (ст. 7, 11, 22); «рациональное комплексное использование и охрана недр» (ст. 23); «рациональное комплексное использование недр» (ст. 29) [7, с. 26-33].

Автор соглашается с В.Б. Ибрагимовым, что такое многообразие указанных сочетаний не соответствует общепринятым правилам законодательной техники, одно из которых заключается «в правильном использовании, единообразном и однозначном применении терминов» [2, с. 25-35], а также приводит к дезориентации в применении указанного термина и вызывает, по образному выражению О.С. Колбасова, «терминологические блуждания в законодательстве» [10, с. 27-28].

Вопросы гарантированного рационального использования недр и обеспечения безопасности земель стали особенно актуальными в связи с ухудшением экологического состояния земельных ресурсов, уменьшением территорий плодородных земель, которые применяются в сельскохозяйственном производстве, и при развитии подобных процессов в большинстве субъектов Российской Федерации.

Ранее автором подробно изучалась категория «правового механизма» обеспечения рационального использования недр, само понятие «недра» и категория «рационального использования недр». Автор пришел к пониманию, что данный процесс обеспечивается юридическими (правовыми) средствами.

Правовые средства представляются, прежде всего, как «модель», «состояние», «правовая конструкция», «которая не действует автоматически и только в потенциале и в процессе ее практического использования может привести к достижению поставленной правовой цели» [11, с. 138].

Средства представляют собой определенные приемы, способы, инструменты, которые скапливаются только благодаря взаимодействию субъектов по их использованию для достижения некоего юридического результата.

Точка зрения А.В. Малько о том, что категория «средство» включает в себя «как инструментарий, так и его использование при получении желаемого результата» считается автором абсолютно оправданной [11, с. 141].

Дозволение, обязывание и запрет представляют собой ключевые способы правового регулирования:

1. Дозволение представляется как умение субъекта права совершать действия в соответствии с личной потребностью, которая трансформируется в субъективное право, свободу или законный интерес. Каждая из указанных категорий обладает конкретными специфическими особенностями, определенными правовой природой и степенью гарантированности.
2. Обязывание представляется как некое должное поведение субъекта при осуществлении им действий, основанных на законе (договоре), гарантирующее права, свободу или законные интересы управомоченного субъекта.
3. Запрет определяется как пассивное поведение в форме воздержания от нежелательных действий.

Дополнительными формами способов юридического влияния в теории права выступают «меры принуждения», которые в действительности представляются как своеобразные обязанности, с помощью которых осуществляется гарантирование определенного качественного применения субъективных прав, соответствующее требуемое исполнение возложенных обязанностей, соблюдение законодательно регламентированных запретов.

Кроме того, «превентивное правовое воздействие» также следует относить к дополнительным формам способов юридического влияния, которые также осуществляют стимулирующее влияние на основе поощрительных норм.

Не следует оставлять без внимания информационное влияние любого юридического процесса и/или явления, посредством которого до сведения субъекта доводится конкретная информация, которую в дальнейшем он может применять при достижении своих целей и потребностей.

Исследование проблем, связанных с механизмами правового регулирования (а метод, несомненно, является таковым), приобретает очевидную теоретическую и практическую значимость.

При этом автор исходит из того, что механизм правового регулирования может рассматриваться в разрезе методов, но функционирует через средства правового регулирования.

Следует отметить, что экономические методы (к которым относятся методы государственного регулирования сельского хозяйства) необходимо отличать от правовых методов, поскольку в аграрно-юридической литературе последние часто берутся за основу [1, с. 14-17].

Такие способы регулирования активно применяются и в природно-ресурсовых нормативных актах посредством формулирования требований к пользованию природными объектами и к управленческой деятельности, а также запретов, прав и обязанностей пользователей, полномочий органов управления.

По общему представлению сочетание способов правового регулирования образуют его метод. Метод правового регулирования представляет собой сложное сочетание нескольких способов правового регулирования, что, в конечном итоге, обуславливает уникальность того или иного отраслевого регулирования, определяющего специфику правового положения субъектов, основания возникновения и содержание правовых отношений, отраслевых санкций и меры ответственности.