Функция участия прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности

АННОТАЦИЯ

Важной функцией прокуратуры является участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности. Как отмечается в юридической и правовой литературе и прессе, было бы крайне расточительным для государства не использовать имеющуюся у органа прокуратуры объемную и широкую информацию о существующих недостатках и потребностях правового закрепления и регулирования, получаемую в результате осуществления надзора за исполнением и правильным исполнением законов.

ABSTRACT

An important function of public prosecution office is the participation of prosecution authorities in legislative activities. As noted in the judicial and legal literature and the press, it would be extremely wasteful for the state not to use the extensive and wide information available to the prosecution authority concerning the existing shortcomings and requirements of legal confirmation and regulation and obtained as a result of supervision of the execution and proper law enforcement. 

В юридической литературе устоялось всеобщее мнение, что функции, есть ключевая правовая категория, которая призвана раскрыть и уточнить роль и структуру, осуществляемые государственным органом полномочия и их пределы, в том числе и функции прокуратуры. Сам термин «функция» является производным от латинского слова «functiо», который при переводе на русский означает совершение или выполнение действий, правомочие, круг выполняемых полномочий.

Общепринято называть прокуратуру надзорным органом, однако, в такой трактовке термина обозначающего данный государственный институт, не в полной мере отражается её сущность и значение, так как наряду с функцией по осуществлению надзора на органы прокуратуры возложен целый ряд других ненадзорных функций[1].

Нельзя оставить без внимания, что в действующем законодательстве о прокуратуре прямо говорится только о надзорной функции, которой к тому же на практике уделяется много внимания[5]. Если же считать надзорную функцию основной, то тогда остальные функции осуществляемые прокуратурой должны считаться второстепенными, по моему мнению, это неправильно и не заслуженно.

Функциями прокуратуры многими авторами предлагается считать – прокурорский надзор, координацию правоохранительных органов по борьбе с преступностью, уголовное преследование в досудебных стадиях процесса, участие в рассмотрении дел судами, международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, функцию административного преследования, в связи с исключительной компетенцией прокурора в отношении целого ряда статей кодекса об административных правонарушениях; функцию ведения единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, функцию пропаганды права.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» ст. 9 закрепляет участие органа в правотворческой деятельности, согласно которой прокурор в ходе осуществления своих полномочий по необходимости совершенствования действующей нормативно-правовой базы имеет право вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом такой инициативы соответствующего или нижестоящего уровней предложения об отмене, изменении и о необходимости принятия новых законов и иных нормативно-правовых актов[6].

Очень важно отметить, что участие прокуратуры в нормотворчестве не ограничивается вышеуказанным.

В приказе Генерального прокурора РФ «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшения взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», отмечается, что интенсивное обновление федеральных законов, реализация права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации, нормотворчество органов местного самоуправления, создают необходимость повышения качественного уровня издаваемых законов и нормативно-правовых актов[4]. Что создает почву для расширения сложившихся форм сотрудничества органов прокуратуры с представительными и исполнительными органами власти и местного самоуправления.

Генеральный прокурор Российской Федерации и прокуроры некоторых субъектов Российской Федерации согласно положениям Конституции Российской Федерации или уставами и конституциями субъектов РФ не имеют права законодательной инициативы. Поэтому для принятия разработанного ими проекта закона или поправок к существующему закону в соответствии с законодательством они вынуждены обратится в один из органов, который обладает такими полномочиями, из перечня данного в ст. 104 Конституции Российской Федерации[2], и закрепленных в статьях конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Отсутствие права законодательной инициативы существенно затрудняет реализацию правотворческой функции, однако это не уменьшает значимости этого вида деятельности и необходимости использования прокуратурой всех доступных ей средств и методов по совершенствованию законодательства страны[7].

Основные формы участия прокуратуры в правотворчестве можно представить в таком виде:

• внесение прокуратурой в органы обладающие правом законодательной инициативы предложений об изменении конкретных положений, отмене или необходимости принятия новых актов правого регулирования;
• инициативная разработка проектов самих нормативных правовых актов, а также подготовка модельных правовых актов непосредственно связанных с прокурорской деятельностью;
• подготовка заключений на законопроекты;
• изучение проектов нормативных правовых актов и подготовка на них правовых заключений;
• участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов на заседаниях органов государственной власти, органов местного самоуправления, заседаниях их комитетов, комиссий, рабочих групп.

Прокуроры проводят встречи с руководителями соответствующих органов исполнительной и представительной власти всех уровней. На рабочих встречах ведется активное обсуждение возникших проблем в правотворческой деятельности, ведется поиск необходимых решений. Организуются межведомственные совещания, проходят семинары с участием государственных и муниципальных служащих. С депутатами и разработчиками нормативных правовых актов проводится консультационная работа.

Функция участия прокуратуры в правотворческой деятельности тесно связана с надзором[5]. Однако отличие заключается в том, что в данном случае деятельность прокуратуры направлена на совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы, тогда как надзор осуществляется в отношении действующих правовых актов и на соответствие их нормам имеющим превосходящее юридическое значение. Однако следует разграничить функцию по участию в правотворческой деятельности от функции участия в рассмотрении дел судами, где обжалуются нормативные правовые акты.

Отдельными авторами, по моему мнению, необоснованно к формам участия прокуратуры в правотворческой деятельности необоснованно относят: проведение правовых экспертиз законов и иных нормативно правовых актов, принесение протестов и представлений на несоответствующие федеральному законодательству нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также участие при их рассмотрении. Более того есть ошибочное мнение считать участие прокуратуры в правотворческой деятельности превентивной надзорной деятельностью.