Депутатский мандат как основа конституционно-правового статуса депутата в Российской Федерации

АННОТАЦИЯ

Правовой статус считается одной из ключевых и широко распространенных юридических категорий общей теории права. Природа депутатского мандата во многом обуславливает конституционно-правовой статус депутата, его права и обязанности, гарантии и ответственность. Именно с помощью данной юридической категории определяется природа, место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к иным субъектам и тому подобное.  

ABSTRACT

The legal status is considered a key and common legal category theory of law. The nature of the parliamentary mandate largely determines the constitutional-legal status of a member, his rights and obligations, warranties and liability. This category defines nature, the place of the subjects of law in the system of social relations, their rights and obligations in relation to the other actors, and the like. 

Правовой статус считается одной из ключевых и широко распространенных юридических категорий общей теории права. Именно с помощью данной юридической категории определяется природа, место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к иным субъектам и тому подобное. Специфика конституционно-правового статуса, как органа публичной власти, так и должностного лица во многом влияет на определение его положения в системе разделения властей, в системе и структуре органов, предопределяет основную направленность деятельности, характер полномочий и другое.

Специфика конституционно-правового статуса обусловлена самой природой Конституции, которая призвана закреплять основополагающие, руководящие начала организации государства и общества. Следовательно, конституцинно-правовой статус определяется особым характером регулируемых правоотношений, а также источниками правового регулирования – прежде всего, Конституцией Российской Федерации, закрепляющий основы построения и организации государственной и муниципальной власти в Российской Федерации.

Ввиду особой роли представительного органа местного самоуправления, призванного в максимальной степени отражать интересы населения муниципального образования, немалое теоретическое и практическое значение приобретает понятие «конституционно-правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления», отражая место и роль депутата. Данная категория непосредственно затрагивает интересы населения, поскольку речь идет о правовом положении его представителей в органах муниципальной публичной власти. 

Тем не менее, в научной литературе по-прежнему большую сложность вызывает общетеоретические вопросы понятия, а в особенности, содержания конституционно-правового статуса органа власти (должностного лица) в целом, так и конституционно-правового статуса депутата как члена представительного органа, в частности.

В общей теории права «правовой статус субъекта права» обычно рассматривается как его правовое положение, включающее совокупность, основных прав и обязанностей, принадлежащих субъекту права, установленных нормами объективного права независимо от участия субъекта в конкретных правоотношениях [7, с. 209].

Что касается отраслевой науки конституционного права, то следует отметить, что, несмотря на наличие большого разнообразия определений понятия «правовой статус», все они отличаются преимущественно структурой элементов, входящих в содержание правового статуса.

В науке конституционного права нет единого мнения по вопросу о структуре конституционно-правового статуса. Традиционно исследователями включается ряд таких элементов как права и обязанности, гарантии, ответственность, принципы и другие. Однако, набор этих элементов, существенно отличается в зависимости от позиции представителей науки конституционного и муниципального права, а также в зависимости от конкретного субъекта правоотношений.

Например, определяя структурный состав конституционно-правового статуса личности, Н.В. Витрук выделяет такие элементы, как система юридических прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности в их единстве, гражданство и правосубъектность как необходимые условия обладания правовым статусом личности, а также юридические гарантии и принципы правового статуса личности [4, с. 31–32].

К элементам конституционно-правового статуса государственного органа Б.Н. Габричидзе относит следующие элементы: политическую и государственно-правовую характеристики органов государства; место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов органов, их соотношение; основы взаимоотношений органов между собой; важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов; основы компетенции; виды правовых актов государственных органов.

Применительно к конституционно-правовому статусу парламентария также следует выделить два подхода – узкий и широкий. В рамках узкого подхода выделяют два компонента в структуре статуса, а именно субъективные права и юридические обязанности, иногда третий – ответственность [1, с. 55].

Широкий подход бесспорно характеризуется более усложненной структурой элементов. А.А. Безуглов, наряду с правами и обязанностями (полномочиями) в правовой статус депутата включает также политико-правовую природу депутатского мандата, основания возникновения и сроки действия депутатского мандата; гарантии осуществления депутатских полномочий; отчетность, ответственность и поощрение депутатов [2, с. 7].

О.О. Миронов полагает, что статус депутата - это его права и обязанности, а также определенные законодательством формы и гарантии депутатской деятельности [9, с. 4].

А.В. Зиновьев, в свою очередь, утверждает, что в систему правового статуса народного депутата входят следующие элементы: императивность депутатского мандата, функции народных депутатов, права, обязанности народных депутатов и формы их деятельности, а также гарантии депутатской деятельности [5, с. 4].

В свете широкого подхода, которого следует придерживаться, определенную сложность вызывает вопрос о соотношении категории «мандат депутата» с категорией «конституционно-правовой статус» представительного органа местного самоуправления.

Исходя из мнений исследователей конституционного права и позиций, выраженных в рамках судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, можно выделить три точки зрения по данному вопросу.

Во-первых, понятия «мандат» и «правовой статус» депутата представительного органа местного самоуправления отождествляют. Например, А.Т. Комаров при анализе Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, в частности Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 34-П «По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы», пришел к выводу, что данные термины употребляются в одинаковых смысловых значениях [6, с. 68].

Во-вторых, понятие «правовой статус» рассматривают как более широкое, так как депутатский мандат считают элементом его правового статуса [3, с. 52].

В-третьих, категорию «мандат депутата» рассматривают как несколько иное правовое явление, отличное от категории «правовой статус». Следует обратиться к позиции А.Т. Карасева, итогом исследований которого стало определение депутатского мандата как более устойчивые политико-правовые образование, нежели права, обязанности, иные элементы конституционно-правового статуса депутата, которые могут меняться при принципиальном сохранении имеющегося депутатского мандата (свободного, императивного, смешанного) [6, с. 69–70].

Можно отметить, что преимущественно категорию «мандат депутата» либо отождествляют с «правовым статусом», либо включают в его элементы.

Ответ на вопрос о соотношении данных категорий следует искать в двойственной природе статуса депутата представительного органа государственной власти, как должностного лица и как представителя народа. Если категория «конституционно-правовой статус» в большей степени характеризует депутата как представителя власти, должностного лица, то категория «мандат» определяет его положение с точки зрения представителя народа, в данном случае населения муниципального образования. Следовательно, более точным было бы такое соотношение данных понятий, как пересечение. Некоторые элементы депутатского мандата находятся за рамками правового статуса, а имеют в большей степени политический окрас. Например, избранная депутатом политика, направленная на установление взаимоотношений с избирателями во многом оказывает влияние на доверие избирателей к власти депутатов, а, следовательно, и на взаимоотношения между ними, но не относится к правовому полю. Другие элементы правового статуса депутата, напротив, выходят за рамки мандата депутата. В их числе:

1) права и обязанности, ответственность депутата в отношениях с представительным органом публичной власти;

2) права и обязанности, ответственность депутата в отношениях с политической партией, в которой он состоит и (или) от списка которой он был избран в представительный орган публичной власти;

3) права и обязанности, ответственность депутата в отношениях с фракцией, в состав которой он входит.

Таким образом, можно сделать вывод, что деятельность депутата проявляется в двух видах правоотношений: мандатных, связанных исключительно с представлением интересов избирателей, и внемандатных – проявляющихся в реализации прав и обязанностей депутата, не связанных с избирателями.

Тем не менее, следует подчеркнуть, что элементы, как правового статуса, так и мандата депутата представительного органа местного самоуправления связаны друг с другом и во многом взаимообуславливают друг друга. Например, характер взаимоотношений депутата с избирателями влияет на права и обязанности депутата, степень ответственности, формы деятельности депутата.

Таким образом, мандат депутата представительного органа местного самоуправления, не смотря на самостоятельность данной правовой категории, представляет собой важнейший и основополагающий элемент конституционно-правового статуса депутата, первичный по отношению к другим элементам.

Конституционно-правовой статус депутата состоит из двух условных уровней. Первый уровень включает элементы, определяющие место депутата в представительном органе власти, то есть в составе общедепутатской коллегии на равных началах. Второй уровень устанавливает модель взаимоотношений депутат с населением (избирателями).

При этом, следует согласиться с мнением А.Н. Костюкова, что правовой статус депутата напрямую зависит от типа мандата. Предопределенность конституционно-правового статуса депутата моделью депутатского мандата можно оценить, как проявление главной функции депутата – представление интересов народа, населения муниципального образования в правовой модели депутатской деятельности, собственно конституционно-правовом статусе депутата [8, с. 206–208].

Именно природа мандата определяет специфику представительной функции депутата, характер прав и обязанностей, степень связанности полномочий депутата с волей избирателей, особенности реализации форм деятельности депутата, виды ответственности депутата.

Поэтому природа мандата депутата представительного органа местного самоуправления находит отражение в элементах его конституционно-правового статуса, а элементы конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления позволяют конкретизировать характер депутатского мандата.