Контрактная библиотека и ее роль в развитии информационного обеспечения публичных закупок

АННОТАЦИЯ

В статье предложен комплекс мер по совершенствованию информационного обеспечения взаимосвязанных блоков управления публичными закупками, позволяющий выделить причинно-следственные связи лимитирующих факторов развития контрактной системы на основе когнитивного подхода. Проведённое исследование обосновывает актуальность и целесообразность структуризации информационного пространства деятельности заказчиков в целях сокращения ошибок при осуществлении управленческих воздействий.

ABSTRACT

In the article strategies to improve the information support of interconnected modules of public procurement management are proposed which make it possible to separate cause and effect relationships of the limiting factors in the development of the contract system based on the cognitive approach. The conducted research substantiates the relevance and reasonability of structuring the information space of the customers' activities in order to reduce errors in the implementation of administrative actions.

Управление публичными закупками России с позиции эффективности, транспарентности и вовлеченности широкого круга участников является достаточно целостной и развитой системой обеспечения нужд государства и общественных потребностей. Исследование отечественной контрактной системы в сфере закупок в сравнении с международными практиками на основании проведенного Группой Всемирного Банка «Сравнительного анализа государственных закупок 2016», которое включило анализ закупочных систем по 77 государствам в шести регионах мира, показало соответствие контрактной системы России самым высоким мировым стандартам [8].

Однако, в период совершенствования законодательства, регламентирующего порядок реализации публичных закупок, особое значение приобретает своевременная оценка результатов правоприменительной практики для определения степени достижения целей законодательного регулирования [5], а также выявления проблем, препятствующих достижению таких целей, и, при необходимости, оперативной корректировки нормативно-правовой базы публичных закупок Российской Федерации.

Проблемное поле практической реализации закупочного цикла содержит существенный сегмент вопросов качественного исполнения норм законодательства. Так, в 2016 г. у заказчиков наиболее часто возникали следующие сложности при работе с единой информационной системой (далее – ЕИС): ведение реестра закупок, предусмотренного Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ); формирование и ведение плана-графика; ошибки при описании объекта закупки; неверное указание заказчиком информации о контрактах, размещаемых в реестрах контрактов; указание заказчиком на применение типового контракта, который не соответствует объекту
 закупки [2].

В целях упрощения, унификации ряда мероприятий, порядка формирования информации и документов, необходимых для выбора поставщика представляется целесообразным рассмотреть вопрос о необходимости создания единой контрактной библиотеки на основе «трафаретов» типовых закупочных действий. Под «трафаретом» в рассматриваемом контексте понимается рекомендуемый алгоритм действий, включающий перечень обязательных мероприятий, документов (в том числе и внутреннего документооборота заказчика), образцов и эталонов для осуществления действий в рамках проведения публичных закупок. Использование комплекса трафаретов посредством интеграции с иными реестрами и информационными ресурсами позволит не только расширить инфраструктуру контрактной системы, но и создать основу для реализации (от проведения процедуры до проверки качества ее исполнения) публичных закупок с наименьшими правонарушениями. Приведение к единому образцу типовых действий позволит исключить разночтения в деятельности заказчиков и унифицировать выполнение возложенных на них обязанностей, повысить эффективность расходования бюджетных средств посредством реализации публичных закупок.

Принципиальным отличием предложенной модели от формируемой базы типовых документов является создание не просто собрания неких шаблонов документов, которые, несомненно, ценны для реализации процедур закупок, а дополнение их «трафаретами» информационного сопровождения, агрегированными в унифицированную контрактную библиотеку[6]. На наш взгляд трафаретами целесообразно прежде всего обеспечить сферу нормирования и планирования публичных закупок. Полноценная практическая реализация положения о нормировании публичных закупок начинает осуществляться с 2017 года [7]. Анализ ЕИС показывает, что заказчики обеспечили документационный базис практической реализации нормирования, однако качество данных условий можно будет оценить только после подведения итогов следующего финансового года. Таким образом, типовые условия нормирования на 2017 год установлены, однако заказчику следует проводить постоянный мониторинг требований к обеспечению национального режима закупок, учитывать условия допуска, запреты и ограничения при закупках товаров, работ, услуг иностранных участников [3].

Не менее важен баланс отечественных участников, внутренне неоднородный, с различным конкурентным стартом, многофакторный и с учетом определенной пропорции. Преференты, чье участие необходимо обеспечить на детерминированных, различно-сопоставимых условиях, находятся также под особым контролем и попечением государства [4]. Это позволяет сделать вывод о важности применения трафаретов нормирования публичных закупок.

Стадия планирования закупочной политики становится более сложной – двухкомпонентной, но при этом все более информационно открытой [1]. Система «трафаретов» в данной сфере, которые могут быть сформированы на примерах реализованных и оцененных положительно кампаний заказчика по оптимизации своих расходов, позволит быстро перенять этот опыт, минимизирует время на принятие решения по распределению «закупочного бюджета», позволит более точно ранжировать потребности.

Значительное количество ошибок и штрафов связано с обязанностью заказчиков осуществлять описание объекта закупки. Основная сложность в деятельности заказчиков связана с отсутствием широкого спектра специалистов, обладающих специальными знаниями в тех или иных отраслях. Как следствие, возникает проблема некачественного описания объекта закупки (и как следствие, получение продукции не с теми характеристиками, которые необходимы заказчику) или наблюдается рост уровня временных издержек при подготовке документации.

Законом о контрактной системе предусмотрено введение в эксплуатацию с 1 октября 2017 г. каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, содержащего описание объекта закупки в соответствии с общероссийскими классификаторами. Однако у заказчиков могут возникнуть следующие трудности: при выборе кодов могут применяться коды различных допустимых уровней иерархии, что приводит к получению разнородной информации; классификатор не позволяет однозначно присвоить код продукции, т.к. одни и те же группы входят в разные классы, что не отражает особенности товаров.

В случае внедрения «трафаретного» механизма заказчики, выбирая в рамках ЕИС с помощью системы фильтрации свой регион и муниципальное образование, могли бы получить полное описание типовой продукции с характеристиками, учитывающими территориальную специфику. Следует отметить, что «трафаретное» описание объекта публичной закупки представляется возможным только для простых, типовых предметов. Такой механизм не будет эффективен при закупке, например, инновационной и технически сложной либо уникальной продукции.

Процедура подготовки контракта также вызывает ряд сложностей при реализации закупочной деятельности. Пунктом 11 статьи 34 Закона № 44-ФЗ и Постановлением Правительства РФ от 02.07.2014 №606 «О порядке разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также о случаях и условиях их применения» утверждены Правила разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов. Для унификации и стандартизации закупочных процедур федеральные ведомства разрабатывают шаблоны контрактов, которые обязаны применять все заказчики при формировании документации [6]. Однако по состоянию на февраль 2017 года разработано и утверждено лишь 8 типовых контрактов, что не позволяет заказчикам в полной мере решить проблему квалифицированной подготовки документов.

Несмотря на практическую значимость нормативно-правовой координации отношений по приему продукции, в Законе № 44-ФЗ нормы, посвященные приемке, изложены несколько фрагментарно. Отсутствие унифицированного подхода в части приемки продукции способствует возникновению таких проблем, как нарушение сроков поставки, поставка продукции в нерабочее время и пр. Создание «трафаретов» приемки продукции позволит повысить качество приемки, детально прописать условия и порядок действий заказчика и поставщика на данном этапе осуществления закупочной процедуры.

Предлагаемые авторами рекомендации по эффективному использованию контрактной библиотеки могут быть использованы в практике работы всеми участниками публичных закупок с равной степенью эффективности при несложных неуникальных процедурах. Методика подготовки и утверждения «трафаретов» пошаговых действий заказчиков при ее апробации на публичных закупках может стать существенным шагом на пути к более высокому уровню зрелости институциональной среды контрактной системы. Наличие типовых инструкций будет способствовать решению проблем повышения качества планирования и подготовки проектов контрактов при осуществлении публичных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; уменьшит риск ошибочных действий заказчика при описании объекта закупок, заключении, исполнении, изменении и расторжении контракта; позволит обеспечить полноту и достоверность информации всех участников контрактной системы, будет способствовать предотвращению возможных негативных последствий и уменьшит вред, причиняемый заказчикам недобросовестными действиями поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при приемке продукции. Внедрение предложенного комплекса «трафаретов» действий муниципальных заказчиков в перспективе имеет существенный потенциал для снижения масштабов нарушений и положительным образом отразится на повышении эффективности контрактной системы.