Система социальной поддержки в Болгарии: этапы становления и развития

АННОТАЦИЯ

В данной работе представлен анализ развития системы социальной поддержки, при этом акцент поставлен на отдельные исторические этапы ее развития. Особое место уделяется периоду ее реструктуризации, что, в свою очередь, связано с периодом экономических и политических преобразований в Болгарии – перехода от центральной плановой экономики к рыночной экономике, и от тоталитарного управления к демократической системе управления.

ABSTRACT

This paper examines an analysis regarding the development of the social assistance system, with a focus on different historical stages of its development. Particular attention is paid to the period of its restructuring, which is linked to the period of economic and political transformations in Bulgaria - transition from centrally planned economy to market economy and from totalitarian rule to a democratic system of government.

Болгария стремится создать сеть социальной поддержки, которая бы была максимально устойчива в условиях происходящего экономического и социального перехода. Это означает ориентирование на минимальные, обоснованные и гарантированные базовые уровни социальных выплат (пособий), низкую дифференциацию и максимальную целенаправленность престаций, взаимодополняемость во избежание дублирования различных социальных выплат, отстраняя возможность их неправомерного получения. Что касается социальных услуг, то они ориентированы на специализацию услуг, большее разнообразие и гибкость предлагаемой социальной поддержки, рост числа предлагаемых услуг в общности за счет услуг специализированных организаций. Целью является достижение максимальной эффективности посредством снижения затрат через переориентирование нуждающихся лиц на услуги, предлагаемые в общности и в семье; внесение изменений в управление (внедрение национальных стандартов; восприятие договорного начала при предоставлении услуг; приватизация общественного сектора, возложение большей ответственности на местную власть) и изменение финансирования (ввод тарифов на социальные услуги; финансирование грантами международных программ; переориентирование услуг в общественный сектор).

Государство стремится ограничить свое финансовое участие и стимулирует использование альтернативных форм финансирования - специализированных фондов, средств фирм, поступления от собственных средств обслуживающих подразделений, доходов населения и общин. Редуцирование государственного участия предпринимается в границах, обеспечивающих доступность социальной поддержки, а также социально и экономически приемлемый, в качественном и количественном отношении, минимальный уровень потребления предлагаемых социальных услуг. Для ряда социальных программ бюджетные средства используются в качестве субсидий, направленных на выравнивание качества обслуживания в различных районах страны или на исполнение специализированных программ общенационального значения. Ограничителями политики в сфере социальной помощи являются строгие бюджетные рестрикции, нехватка бюджетных ресурсов, наличие изменений в других элементах системы социальной защиты [3, с.56-71; 4, с.228-239; 5, с.228-233].

Новые экономические условия усиливают необходимость наличия социальных гарантий. Традиционные потребители социальной поддержки -это бедные слои населения. Они несут на себе все тяготы переходного периода. Основными факторами обеднения населения являются экономический спад, инфляция, безработица, способ и ход экономической реформы, демографические процессы, связанные с негативными изменениями возрастной и семейной структуры. Наблюдается существенный спад жизненного уровня населения и расширяющаяся маргинализация среди определенных его групп. Растущий масштаб бедности расширяет контингент социальной помощи, в последние годы около 10%-12% населения получают социальные выплаты (пособия). Число лиц трудоспособного возраста, получающих социальные пособия, выросло в 2006 году в сравнении с 2005г. на 23%, а в 2007г. на 39.5%, и эта тенденция сохраняется в последние десять лет, но с более медленными темпами. Суммы, предоставляемые в качестве месячных социальных выплат, непрерывно растут, при этом за период 2005г. - 2007г. они возросли в 2 раза [12].

В целом затраты на денежные выплаты (пособия) и компенсации в консолидированном бюджете увеличиваются. Их доля в общих расходах с 5.9% в 1995г. достигла 7.5% в 2000г. и 11.9% в 2001г. В реальном выражении (по ценам за 1995г.) затраты на социальные трансферты в 2001г. на 74.9% выше в сравнении с затратами 1995г. и на 57.4% выше в сравнении с 2000г. [12].

Реальный уровень социальных престаций и общий уровень социальной защиты снижается более чем в 3 раза относительно их уровня 1989г., достигая уровня 20-25 летней давности [12].

Процессы социально-экономической жизни страны накладывают отпечаток на сферу социальной поддержки.

В 90^-ых годах XX века развиваются неблаго­приятные социально-экономические и демографи­ческие тенденции, увеличивающие потребности населения в социальной поддержке [6, с.96-104; 7, с.7-91; 8, с.100-123; 9, 241-246]:

1. Массовое и очень интенсивное обеднение населения, вызывает огромную дифференциацию, ведущую к значительному спаду уровня жизни и толкает огромные массы людей к нижним границам жизненного и социального минимума. В начале переходного периода изменения в доходной стратификации находятся в стартовой фазе. Бедность имеет количественные измерения, выражающиеся в инфляционной эрозии доходов и массовом сокращении рабочих мест. Эти риски коснулись всех слоев населения. В период после 1993г. наблюдается рост маргинализации определенных его групп. В настоящий момент дифференциация переросла во фрагментацию общества. Сформирована двухполюсная модель.

2. Высокий уровень безработицы и устойчивая тенденция роста всех ее форм; социально-психологическое напряжение среди большей части занятых лиц, в связи с опасениями потерять свою работу.

В территориальном аспекте наблюдаются серьезные диспропорции между спросом и предложением рабочей силы. Намечаются районы с высокой степенью безработицы. Это администра­тивные области Северо-западной и части административных областей Северо-восточной Болгарии, административные области Средних и Западных Родоп. Там безработица имеет хронический характер и охватывает всё большие группы населения. Возможности альтернативной реальной занятости сильно ограничены. Во многих случаях единственным выходом из ситуации остается земледелие и домашнее хозяйство.

Это ведет к „деградации” образовательно-квалификационных характеристик человеческого ресурса и его демотивация. Особенно тревожна эта тенденция среди молодежи. Почти 60% молодых людей в Болгарии после окончания своего образо­вания, остаются вне легального рынка труда, и на практике даже не получают возможности попасть на него в качестве занятых лиц. Под удары безработицы попадают и лица с ограниченными возможностями, представители некоторых этнических общностей, такие как цыгане, турки и др., которые в общем случае имеют низкий образовательный и квалификационный уровень. Эти группы лиц формируют контингент долгосрочно или постоянно безработных лиц, образуя одну из наибольших групп риска на рынке труда. Безработица среди женщин выше в сравнении с мужчинами. Это обусловлено с одной стороны „самоустранением” женщин с рынка труда, а с другой проявляющейся дискриминационной тенденцией в этом направлении.

3. Негативная тенденция в естественном развитии населения, выражающаяся в низкой рождаемости и плодовитости, и относительно высокой смертности; стареющей возрастной структуре всего трудоспособного и экономически активного населения; рост числа дисфункциональных семей; ухудшение состояния здоровья населения. К этим факторам следует добавить и воздействие внешней миграции, которая прямо и косвенно, также способствует ухудшению демографической ситуации у нас.

В качестве доводов в поддержку этого тезиса можем привести следующие данные [12]:

В 1990г. удельная доля молодежи до 15 лет составляла 20.1%, а лиц в возрасте свыше 65 лет - 13.4% всего населения. В 1995г. эти доли составляли 17.7% и 15.2%, а в 2005г. они составляли уже 15.5% и 23.7%. К концу 2005г. население трудоспособного возраста составило 4 746 тыс. чел. или 60.8% всего населения.

В 1990г. средний возраст населения составлял 37.5 лет. В течение следующих лет он возрастает до 38.9 лет в 1995г., 39.9- 2000г., достигает 40.1 за 2001г., а за 2005г. уже составляет 40.6 лет. В то же время средняя продолжительность жизни в 2005г. составляет 71.85 лет при 70.91 лет в 1990г. Продолжительность жизни на около 7 лет выше у женщин (75.37 лет) в сравнении с мужчинами (68.54) [12].

Растет финансовая нагрузка, лежащая на экономически активном населении, связанная с пенсионным грузом и затратами на социальную помощь. В основе лежат: неблагоприятная демографическая структура; снижение занятости (между 1990 и 2005г. число занятых в национальной экономике лиц снизилось почти на 1 345.3 тыс.; с 4096.8 на 2 751.5 тысяч человек; занятость в 2005г. снизилась на 10.4% в сравнении с 1995г. и на 28.2% в сравнении с 1990г.); рост безработицы (10.9% в 1991г.,15.8%- 1993г.; 15.97% в конце 1999г и 17.5% в начале 2005г.), рост „скрытой” занятости и высокий уровень эмиграции молодежи и образованных людей (число пенсионеров на 100 занятых и обеспеченных социальными взносами лиц увеличивается с 50 в 1989г. на 105 в 2005г.) [12].

Число юридических браков снижается за счет растущего числа фактических браков, т.е. все больше молодых пар предпочитают жить на семейных началах, не заключая официальный брак. Непрерывно увеличивается число внебрачных рождений. Их удельная доля с 12.4% в 1990г. возрастает до 25.8% в 1995г. и в 2005г. достигает 42.8% всех рождений [12]. Если сравнить данные о развитии рождаемости с данными, характеризи­рующими браки в последние годы, можем предположить, что внебрачная рождаемость в большей степени обязана увеличению фактических семейных пар. Не все дети, рожденные вне брака, живут вне семейной среды.

Согласно национальному представительному исследованию число детей, определенных в специализированные заведения и детей, которые не посещают школу, или ушли, не окончив ее, увеличивается. Около 35000 детей воспитываются в 359 специализированных заведениях при Министерстве здравоохранения (МЗ), Министерстве образования и науки (МОН), Министерстве труда и социальной политики (МТСП), Министерстве правосудия (МП) и Министерстве внутренних дел (МВД). Основными причинами их институционализации является бедность и нехватка альтернативных социальных услуг в поддержку семей с детьми в неравноценном социальном положении и со специальными нуждами. Согласно этим данным, 23.8% из числа детей, проживающих в этих заведениях, имеют семьи, и попали туда из-за бедности, 39.6% из семей одиноких матерей, из семей с плохими бытовыми условиями и из многодетных семей.

Семьи, отличающиеся от традиционной модели (двое работающих родителей) встречают серьезные трудности в обеспечении нормального жизненного стандарта, в том числе многодетные семьи и неполные семьи с одним родителем, многодетные семьи преимущественно из цыган. Проблемы в этой группе риска связаны не только с обеспечением средств существования, но и со стимуляцией ответственного родительского поведения, социали­зацией детей и превенцией раннего отказа от образования и обучения.

В отношении состояния здоровья населения заметна тенденция к его ухудшению. Уровень общей заболеваемости и смертности, в т.ч. детской смертности растет и по этим показателям Болгария занимает одно из первых мест в Европе. Проблемы со здоровьем снижают жизненный стандарт семьи, даже если они временные и не связаны с инвалидностью. Эти проблемы увеличиваются с возрастом. Люди с ограниченными возможностями находятся в особенно неблагоприятном положении в обществе. Их общее число на данный момент составляет около 400 000. В большей их части они изолированы и не способны выходить из дома, как из-за недоступной окружающей среды, так и из-за отсутствия адекватных услуг. Существует реальная опасность того, что они утратят возможность какой-либо интеграции и полноценной жизни. Увеличи­вается вероятность попадания их в специализи­рованные социальные заведения. Практика показывает, что денежные выплаты (пособия) не являются средством смягчения бедности и интегрирования этой категории лиц. После 1991г. с ограничением субсидий для специализированных предприятий инвалидов и косвенных налоговых преференций, снижаются и возможности этой категории лиц для получения трудовых доходов. В настоящее время стремятся предоставлять услуги в общности для них и их близких, облегчить социальное положение людей, постоянно заботящихся о своих близких, лицах с ограниченными возможностями или тяжелобольных, предоставляя возможность трудовой занятости и заработка трудовых вознаграждений.

Эти неблагоприятные тенденции приводят к росту потребности в социальной поддержке и формированию устойчивого круга потребителей. Они генерируют в системе социальной поддержки серьезные проблемы: нехватку финансов, функциональную непригодность, ресурсную ограни­чен­ность и ухудшение медико-социальных услуг [10, с.499-513; 11, с.41-44].

РЕФОРМА СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

В новой истории Болгарии предпринято несколько попыток государственного регламенти­рования общественной поддержки. Первый закон в этой области был принят в 1934г. Он регламентирует вопросы, связанные с содержанием бесплатных столовых, приютов, детских домов, в которых „немощные, слепые, неизлечимо больные, душевно­больные и др. содержатся за счет средств окружных благотворительных советов, если они бедны или их близкие, которые по закону должны заботиться о них, не имеют достаточно средств для их содержания”[13]. Согласно этому Положению-закону, общественная поддержка охватывает „каждое частное или общественное начинание, которое имеет своей целью облегчить положение нуждающихся членов общества”. Нуждающийся, по смыслу этого положения это „каждый, кто сам или с помощью тех своих близких, кто по действующим законам обязан заботиться о его содержании, не имеет возможности удовлетворить свои и своих близких жизненные потребности, или из-за телесного или душевного недостатка не может собственными средствами и трудом, без чужой помощи поддерживать свое существование. Еще в ст.3 указано, что поддержка состоит:

• в предоставлении временной или постоянной помощи, однократно или периодически, в виде материалов, продуктов и одежды, а в исключительных случаях и деньгами - для дополнения необходимых средств существования нуждающихся;
• в размещении и содержании в заведениях общественной поддержки и благотворительности. Размещение происходит в частных домах, указанных службой общественной поддержки или в соответ­ствующих заведениях, созданных по частной инициативе, либо самой службой, там и где возникнет необходимость учреждения таких заведений. Для поддержки общественной благо­твори­тельности основывается фонд, в который поступают капитал всех существующих благотво­рительных обществ и заведений, однопроцентный налог от постоянных годовых поступлений окружных советов и городских общин, сверх-тариф от трамваев в праздничные дни. Средства фонда расходуются на личные помощи и содержание нескольких домов престарелых и детских домов.

Детские дома названы профессиональными общежитиями для сирот и полу сирот. Там они изучают различные ремесла, а в домах престарелых создаются небольшие земледельческие хозяйства и мастерские. Большая часть мероприятий по поддержке осуществляются благотворительными обществами и религиозными миссиями.

В 1951г. принят Указ об общественной поддержке. Он прекращает действие Положения-закона от 1934г. С вступлением его в силу ликвидируются благотворительные общества и фонды, разрушается фондовая система сбора средств для социальной поддержки. В соответствие с ним развиваются три основные формы поддержки нуждающихся:

• трудоустройство, квалификация и переквали­фикация лиц со сниженной работоспособностью. Для них создаются учебно-производственные заведения, в которых они приобретают профессиональную квалификацию и переквалификацию. Создаются и специализированные предприятия, кооперации и цеха для инвалидов. Лица с III^-ей группой инвалидности направляются на работу при обычных условиях труда. Они трудоустраиваются на предприятиях, при этом места, определенные для них, составляют до 10% среднесписочного состава.
• размещение и обслуживание в заведениях социальной заботы. Для лиц, которые не могут сами или с помощью близких устроится в обществе, создаются заведения социальной заботы- дома престарелых, дома для лиц с ограниченными возможностями и др. С проживающими в этих домах лицами проводятся коррекционно-компенсаторная и воспитательная работа, трудотерапия, культуротерапия, обеспечено медицинское обслуживание. Услуги предназначены для контингента, имеющего серьезные проблемы со здоровьем. Их увечья являются хроническими и не нуждаются в активном лечении. Основной целью является помощь этим лицам и их близким для нормализации их бытового обслуживания и освобождения экономически активного населения от заботы о зависимых лицах в семье. Для пожилых и одиноких людей, не проживающих в заведениях социальной заботы, создаются клубы пенсионеров.
• система денежной и натуральной поддержки. Она связана с отпуском месячных денежных пособий или в натуре определенным категориям лиц; единовременная помощь всем болгарским гражданам, попадшим в затрудненное материальное положение, в связи с болезнью, несчастным случаем и др. и периодические выплаты для удовлетворения сезонных потребностей- покупка учебных пособий, материалы для отопления и т.д. Утверждается ряд льгот: бесплатный проезд, санаторное лечение и др.

В начале 70^-ых годов XX века социальная поддержка переходит от Министерства здравоохра­нения к Министерству труда и социальной заботы и получает значительные финансовые средства на развитие сети социальных заведений. Вводится Домашний социальный патронаж. Он утверждается как эффективная форма социальной заботы о пожилых людях и лицах с ограниченными возможностями в домашних условиях.

В 1976г. Социальная поддержка снова переходит в систему национального здравоохранения и является ее элементом до 1990г. Администрируется местной исполнительной властью.

Наступление изменений в 1989г. и последо­вавшие за этим процессы реструктурирования эконо­мики и активные трансформации, сопутствуемые массовой безработицей, инфляцией и растущей бедностью, бросили вызов системе социальной поддержки. Ее законодательные рамки подвергаются значительным изменениям. Часто воспринятые меры имеют последующий характер. Они не опережают, а следуют за протекающими критическими процессами и острыми социальными проблемами. Проводимая политика в области социальной поддержки базируется на подзаконных нормативных актах, изданных на основании Указа об общественной поддержке от 1951г.

В 1991г. социальная поддержка „отделяется” от местной администрации. Создаются 273 центра социальной заботы, как самостоятельные юриди­ческие лица при общинах. Создан Национальный центр социальной заботы при Министерстве труда и социальной заботы, который отвечает за нормативное устройство, методическое руководство и контроль соблюдения социальных прав граждан. Все остальные функции по назначению персонала, финансированию, отпуску и учету выплат, осуществляются центрами социальной заботы общин.

До 1991г. основными условиями доступа к социальным выплатам являются уровень дохода и принадлежность к строго определенной категории населения. В тот же год введены ежемесячные помощи для лиц и семей, живущих под определенным минимумом. Первоначально этот доход фиксирован в проценте от минимального размера оплаты труда (МРОТ), вначале он составляет 65% от нее, но в 1992г. он „отделен” от нее и введен базовый минимальный доход - новая категория, определяющая доступ и размер социальных пособий. Введены и ограничения доступа, в зависимости от имущественного состояния лиц-кандидатов. Они оказываются фактором увеличения периодических и разовых пособий, отпускаемых по субъективной оценке социальных работников. Принятые в 1992г. новые правила социальной поддержки содержат следующие принципиально новые моменты:

• вводится понятие „базовый минимальный доход”, который дифференцируется посредством коэффициентов в зависимости от возраста, состояния здоровья, семейного положения и т.д., таким способом определяется размер дифференциро­ванного минимума для соответствующего лица или семьи. Устранена прямая зависимость социальных выплат от размера минимальной заработной платы;
• актуализируется базовый минимальный доход (БМД). Поддержание его покупательной способ­ности осуществляется в рамках общего механизма антиинфляционной защиты доходов путем периодического индексирования всех минимальных доходов, в т.ч. минимального размера оплаты труда (МРОТ), социальной пенсии, компенсаций к детским надбавкам и пр. Процент индексирования определен правительством ниже индекса роста потребительских цен. Соотношение размера БМД к величине других минимальных доходов не позволяет массовое внедрение лиц с определенными доходами в систему социальной поддержки.
• регламентируются более точные условия месячных пособий в отношении доходов, имущест­венного состояния, сбережений и др. лиц и семей. Строгий характер критериев доступа сильно ограничивает число бенефициантов месячных выплат, но создает необходимость улучшения возможности контроля декларированного ими имущества и доходов.
• обеспечивается приоритетное право на месячные выплаты (пособия), после чего предостав­ляются и правовые возможности для другого вида поддержки.
• стимулируется активный поиск работы и упразднение различных форм трудовой занятости, (вводится непризнание в качестве дохода 20% поступлений от трудовой деятельности, впослед­ствии проценты возрастают на 30%).
• отменяются некоторые права и льготы определенных категорий лиц.

С вводом этих изменений, социальные выплаты (пособия) приобретают качества универсальной престации, предназначенной для бедных, независимо от причин, породивших эту бедность. Предоставляется индивидам, которые отвечают определенным условиям и содержат элементы, стимулирующие лиц к участию на рынке труда.

В основу финансирования процесса социальной поддержки заложена национальная солидарность путем вертикальных распределительных процессов. Осуществляется по линии и за счет местных бюджетов, а республиканский бюджет обеспечивает целевые трансферты в этом направлении. Финансовая нестабильность местных бюджетов приводит к задержкам социальных выплат. Эта схема сохранена и в следующие годы.

С 1995г. в результате либерализации цен на энергоносители вводится целевая помощь на отопление. Следует принятие новых правил социальной поддержки (1996г., 1997г.). Правила 1997г. вводят изменения в отношении:

• направленности социальной поддержки- вместо лиц и членов семей, проживающих вместе и ведущих одно хозяйство, визируются лица и семьи; достигается более ясное очертание круга нуждающихся.
• отмена периодических социальных пособий- оптимизирована структура расходов на социальную помощь, при этом снижается доля неправомерных выплат.
• расширение системы коэффициентов определения дифференцированного минимального дохода (ДМД)- вводятся коэффициенты для новых категорий лиц. Это усложняет систему и имеет небольшой практический эффект из-за низкой базы (БМД). Разницы в размере ДМД для семей с различным составом оказываются небольшими и незначимы для лучшего удовлетворения их потребностей.

В 1997г. веден Валютный борд. Изменения нормативных рамок социальной поддержки не дает основания утверждать, что его ввод имеет какое-либо решающее влияние на изменения. Постигнуты известные экономическая стабильность и политический консенсус, которые позволяют предпринимать более адекватные и комплексные меры для модернизации социальной поддержки, а также вносить изменения в другие элементы системы социальной защиты. Логика развития социальной поддержки у нас приближает его к подобным практикам в современных рыночных экономиках. Болгария учитывает свой национальный опыт и следует тенденциям, рекомендациям и указаниям Европейской комиссии и Совета Европы в этой области.

В 1998г. принят Закон о социальной поддержке. Он отменяет Указ об общественной поддержке от 1951г. и ставя современные рамки социальной поддержки в Болгарии. Дефинирует цели, условия и его формы, изменяя структуру управления системы социальной поддержки в направлении большей ее централизации. Расширяет источники финансирования и делает шаги к большей финансовой самостоятельности поддержки. Создаются возможности для участия „третьего” сектора при предложении и оказании социальных услуг. Регламентируется общественный контроль деятельности системы и создается более надежный механизм контроля и административной ответственности и наказаний.

Правила приложения закона о социальной поддержке приняты в 1998г. и до начала 2005г. около 15 раз изменялись и дополнялись. Преобладающая часть изменений визируют систему коэффициентов определения дифференцированного минимального дохода. Система усложняется путем ввода коэффициентов для новых категорий лиц с целью лучшего удовлетворения индивидуальных потребностей.

В этих условиях узловым остается вопрос финансовой стабильности социальной поддержки. Одним из основных факторов, влияющих на нее, является соотношение между минимальными доходами. Насколько соотношение между ГМД и другими доходами меньше, настолько доступ к социальным выплатам больше. Регулирование соотношения является важным рычагом для распределения тяжести между элементами и этажами сети социальной защиты. Другим фактором является ясное разграничение социальной поддержки от социального обеспечения. Третий фактор это воспринятый способ финансирования социальной поддержки. Финансовая децентрализация и механизм совместного финансирования месячных социальных выплат государственными и местными бюджетами, стабильность не гарантирует. Субсидия на социальные выплаты (пособия), отпускаемая общинам центральным бюджетом зависит от конъюнктурных факторов, специфических для каждой общины и не всегда может точно быть вычислена Министерством финансов. Поэтому социальные помощи как статья расходной части бюджета общин нередко обременяют местную администрацию непредвиденными расходами и неосуществленными социальными выплатами, которые министерство не всегда компенсирует вовремя и в полном объеме. В качестве более общей причины финансовой нестабильности социальной поддержки может быть указан способ аккумулирования и направления средств к нему, которые обеспечиваются за счет общих налоговых поступлений. Это не соответствует характеру этих платежей и не обеспечивает прозрачность и целенаправленность поступлений. Преодоление противоречия „характер платежей- способ финансирования” требует целевых налоговых поступлений на социальную поддержку, введенные на возможно более широкой налоговой основе, касающейся доходов и имущества населения.

В 2002г. Закон о социальной поддержке серьезно изменен и дополнен. Изменения имеют целью преодолеть некоторые вырисовавшиеся слабости:

• дуализм в управлении и финансировании социальной поддержки. С изменениями устраняется противоречие между централизованным способом управления и децентрализованным финансиро­ванием в рамках бюджетов общин. В редакции закона от 1998г. воспринят принцип централизации в отношении управления: областной и общинной службы социальной поддержки, которые подчинены Национальной службе социальной поддержки. В тоже время общинная служба остается на содержании общинного бюджета, месячные выплаты (пособия) осуществляются за счет общины. Общинные заведения социальных услуг находятся на подчинении общинной службы, а финансируются общиной. По новому закону создается Агентство социальной поддержки, как исполнительное агентство при Министерстве труда и социальной политики. Ее территориальными подразделениями являются региональные дирекции социальной поддержки и дирекции „Социальная поддержка” на территории каждой общины. Воспринимается принцип централизация управления и финансирования. Дирекции „Социальная поддержка” находятся на содержании республи­канского бюджета, а выплаты (пособия) производятся за счет государства. В отношении социальных услуг регламентируется децентрали­зация финансирования и управления. Они переходят на подчинение и содержание общины. Вводится договорное начало, которое допускает возможность, чтобы мэр общины поручал управление специализированными заведениями и социальными услугами, предоставляемыми в общности, физическим и юридическим лицам, зарегистриро­ванным по Торговому закону. Эти лица могут кандидатироваться на освоение финансовых средств из республиканского бюджета и общинных бюджетов. Новый закон создает возможности развивать предпринимательство в социальной сфере и переориентацию социальных услуг к третьему сектору. Закон от 1998г. вводит оплату социальных услуг. Изменения от 2003г. допускают возможность оплаты услуг не только по установленным тарифам, но и по ценам, установленным в результате переговоров. Тарифы на социальные услуги, финансируемые государством, определяются согласно тарифу, утвержденному Советом минис­тров. Тарифы за услуги, финансированные общиной, оплачиваются по Закону о местных налогах и тарифах, а оплата социальных услуг, предостав­ляемых хозяйственными субъектами, оговаривается. Созданы предпосылки внедрения смешанной экономики в социальной сфере. Сейчас социальные услуги финансируются республи­канским бюджетом, бюджетами общин, оператив­ными программами Европейского союза (ЕС) и другими европейским программами, а также благотвори­тельными и хозяйственными органи­зациями. Целью децентрализации управления и финансирования социальных услуг является необходимость общин отказаться от предоставления бесплатных или частично оплачиваемых услуг, превышающих их финансовые возможности. Зависимость их доходов и расходов существует в двух направлениях. С одной стороны- ясные правила взаимодействия между центральной и местной властью, с другой - расширение правомочий общин принимать решения и нести ответственность за предоставление социальных услуг. Общины находятся ближе к социальным потребностям насе­ления и могут лучше сочетать интересы налого­плательщиков и потребителей подобного вида услуг.
• источники финансирования. Как в старой, так и в новой редакции Закона о социальной поддержке источники финансирования указаны слишком обще. Основными источниками остаются республиканский бюджет и бюджеты общин. В новой редакции ведущее место занимают средства республиканского бюджета. Целью изменения является устранение ненадежности поступлений и преодоление явления „начисленные, но не осуществленные выплаты (пособия)”. Государство занимается администрированием программ социальной помощи. Его задачи в области социальных услуг связаны с созданием критериев и стандартов социальных услуг, контролем их соблюдения и стимулированием их рыночного предоставления. Повышается роль внешнего финансирования, осуществляемого в рамках между­народных программ. В последние годы международная помощь переориентируется от поддержки мер смягчения бедности к развитию активных мер и программ социальной защиты.
• характер проводимой политики. В законе предпринимается попытка изменить характер проводимой политики социальной поддержки- от смягчения бедности к ее ограничению и реинтеграции затронутых лиц. Приоритет имеют активные меры. Социальная поддержка трансформи­руется из прямого денежного пособия в помощь при обеспечении работой и поддержку чрез предостав­ление социальных услуг. Ограничивается получение социальной помощи „кэш” за счет целевой поддержки. Увеличивается гарантированный мини­мальный доход для самых уязвимых категорий- одиноких пожилых людей, людей с ограниченными возможностями и одиноких родителей, а его размер для безработных такой, что не отказывает им искать работу. Создаются условия для преодоления бедности и социальной изоляции путем стимули­рования экономической активности и улучшения социальных услуг, ориентированных на лиц в неблагоприятном положении. Вводятся новые услуги, лица и семьи в затрудненном положении имеют право на профессиональную социальную поддержку и индивидуальный подход, соответст­вующий конкретному случаю. В первый раз в нормативном документе дефинировано понятие „социальная работа” и определяется ее роль и в социальной поддержке. Выражен активный подход и ясно определены функции и обязанности всех сторон- государства, общин, организаций с социальным предметом деятельности, каждого отдельного индивида.
• механизм контроля и административной ответственности. С внесением изменений делается попытка рационализации механизма контроля и административной ответственности. Министр труда и социальной политики осуществляет целостный контроль соблюдения нормативных актов в области социальной поддержки. Специализированный контроль в системе осуществляется Инспекторатом, который создается при исполнительном директоре Агентства социальной поддержки. Контроль соблюдения стандартов предоставления услуг детям осуществляется Государственным агентством защиты детей. Инспекторы могут давать обяза­тельные предписания устранить нарушения, останавливать исполнение неправомерных решений, вписывать данные о совершенных нарушениях в реестре организаций, предоставляющих социальные услуги и предлагать аннулирование регистрации. Постановление о наказании издается исполни­тельным директором Агентства социальной поддержки.

С мая 2003г. вступили в силу новые Правила применения Закона о социальной поддержке. Они конкретизируют основные положения закона. Содержат существенные изменения, преимущест­венно в части социальных услуг. Вводят новую номенклатуру социальных услуг в общности- личный ассистент, социальный ассистент, домашний помощник, приемная забота, защищенное жилище и т.д. Дают возможность при необходимости и сообразно потребностям населения раскрывать и другие виды социальных услуг в общности. Разделяют социальные услуги на деятельности „государственной ответственности” (такие как специализированные заведения и дневные дома- они финансируются из республиканского бюджета через бюджеты общин), и деятельности „ответственности общин" (такие как домашний социальный патронаж и др., финансируемые из бюджета общин). Вводят стандарты и критерии, которым должны соответ­ствовать предоставляемые социальные услуги (местоположение и материальная база; питание; медицинское обслуживание; образовательные услуги и информация; организация свободного времени и личные контакты; обслуживающий персонал). Усиливают общественный контроль социальной поддержки, уделяя большую роль общественным советам. Они берут на себя функции по проведению политики социальной поддержки в общине, обсуждение региональных проектов, координирование предоставления социальных услуг, контроль их качества. Предусматривают создание советов потребителей социальных услуг, их опекунов или попечителей с целью защиты их интересов и осуществления контроля.

Реформа социальной поддержки в Болгарии имеет целью приведение системы в соответствие новым реалиям, усиление общественного контроля, большую эффективность проводимых мероприятий, улучшение защиты самых бедных и уязвимых членов общества.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Учитывая историческое развитие и характерные болгарские особенности можно сделать следующие обобщения и выводы:

Основные выводы

• Повышение размера социальных выплат и повышение налогового и страхового бремени оказывают прямое негативное влияние на стимулы безработных, экономически неактивной и занятой на низкую заработную плату части населения. Этот фактор необходимо учитывать при возможном дальнейшем повышении социальных платежей.
• Повышение минимальной заработной платы создает дополнительные стимулы для возвращения людей на рынок труда, но уменьшает их возможности обеспечить себе успешное трудо­устройство и создает условия для превращения безработных в экономически неактивную часть населения. Это может привести к увеличению числа бенефициаров социальных программ и соответ­ственно - к дальнейшему росту затрат на них.
• В виду структурных характеристик безработицы в Болгарии, обеспечение оптимальных условий для создания и поиска занятости должно быть приоритетом социальной политики.
• Ставка на диференцирующие критерии в отношении размера некоторых из выделяемых в настоящее время социальных пособий (например таких, как по программе „Поддержка семей с детьми"), поможет уменьшить отрицательное влияние их увеличения на стимулы работающих.

Конкретные рекомендации для проведения реформ по двум из ведущих программ социальной поддержки [1, с.281-293; 2, с.294-307]:

• В значительной степени эффективность меры „Ежемесячных пособий для социальной интеграции" является жертвой недостатков и анахронизма общей государственной политики поддержки людей с ограниченными возможностями в Болгарии. Преобладающая часть злоупотреблений является следствием универсального значения решений медицинской экспертизы в отношении приобретения определенных привилегий. Это является фактором, который создает неправильные стимулы для бенефициаров для получения решения Трудовой экспертной медицинской комиссии. Многие из этих привилегий не имеют прямого отношения к возможности социального включения лиц с ограниченными возможностями.
• Подход при выделении финансового пособия по программе „Поддержка семей с детьми” должен быть дифференцированным, т.е. должны быть введены коэффициенты, с помощью которых можно дифференцировать размер детских пособий по отношению дохода семьи. Таким образом, более высокие пособия будут направлены более бедным семьям и предельная полезность финансовой поддержки будет приближенной для различных семей.

В заключение мы хотим обособить основные принципы, на которых должна опираться будущая реформа в сфере социальной поддержки. Это:

• прозрачность при принятии решений административными органами и анализ влияния действующих и предлагаемых изменений;
• дифференцированный подход в предоставлении пособий;
• повышение уровня социальных выплат должно следовать темпам повышения благосос­тояния общества.

Конечная цель предстоящей реформы должна заключаться в эффективном направлении средств к людям, которые наиболее нуждаются в них. В условиях ограниченных финансовых возможностей современные актуальные социальные системы должны иметь целью не устойчивое и продолжи­тельное смягчение негативных последствий социальной изоляции, а максимально быстрое удаление бенефициара из программы. Увеличение успешных случаев социальной интеграции и эффективности административных органов приведет к освобождению ресурса, который может быть использован для повышения эффекта от проводимых программ.