Этапы реформ государственной системы в сфере государственных закупок

АННОТАЦИЯ

В статье проведен анализ развития отечественной системы государственных закупок, определена корреляция с законодательными актами, в том числе с Бюджетным и Гражданским кодексами, взаимосвязь с мировыми интеграционными процессами. Данный анализ проведен с целью определения плюсов и минусов федеральной контрактной системы как таковой. Например, проведено сравнение с зарубежными системами и действующей системой государственных закупок с целью определения проблем, которые решает федеральная контрактная система.

ABSTRACT

The article is devoted to the development of the national public procurement system, determined the correlation with the legislative acts, including the Budget and the Civil Codes, the relationship with the global integration processes. This analysis is carried out for the purpose of definition of pluses and minuses of federal contract. The comparison with the foreign system and the operating system of government procurement for the purpose of definition of problems which are solved by federal contract system is carried also out in this article. 

После распада СССР и окончания «холодной» войны, Россия вступила на путь демократических и экономических преобразований, к адаптации к общемировым стандартам мирохозяйственных отношений, налаживания сотрудничества с международными финансовыми институтами. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г. [10], новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, четко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток заключался в том, что этот механизм был ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами.

Основными приоритетами социально-экономического развития России в постсоветское время выбраны обеспечение прозрачности, рациональности и ответственности бюджетного процесса. В 1998 г. были приняты Бюджетный [5] и Налоговый [11] кодексы, установившие основы действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем, а также бюджетного процесса.

По экспертным оценкам, доля государственных закупок (далее - госзакупки) в странах мира составляет от 10 до 20% от внутреннего валового продукта, по мнению И.И. Смотрицкой до 50% всех средств российского федерального бюджета ежегодно расходуется в рамках госзакупок [18, с. 4].

Отражая растущее значение режимов закупок для развития национальных экономик отдельных стран, в 1994 году принят типовой закон ЮНСИТРАЛ [15] о публичных закупках [8, с. 770]. Целью регламентации закупок в нем указывается следующее:

1.   обеспечение максимальной экономичности и эффективности закупок;
2.   расширение и стимулирования участия в процедурах закупок поставщиков и подрядчиков…;
3.    развития конкуренции…;
4.   обеспечение справедливого, равного и беспристрастного отношения ко всем поставщикам и подрядчикам;
5.    содействие объективности и беспристрастности процесса закупок и общественного доверия к нему;
6.    обеспечение открытости процедур, связанных с закупками.

В России - стране, объединяющей субъекты, принципиально несхожие по природным факторам, концентрации промышленности, развитию сельского хозяйства, построение любой универсальной системы является задачей сложной многоэтапной, многоуровневой, требующей внесения многочисленных корректировок в течение продолжительного времени.

Первой попыткой построения системы в сфере госзакупок в постсоветское время стал Закон РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" [9], введенный в действие Постановлением Верховного Совета РФ от 28 мая 1992 г. № 2860-1 [12]. Закон был небольшим по объему и содержал пять статей. Закон РФ № 2859-1 «имел большое значение для формирования новых принципов осуществления государственных закупок на добровольной и конкурсной основе, тем не менее основным недостатком Закона № 2859-1 была его декларативность, отсутствие четкого правового механизма реализации положений» [14, с. 7].

Формирование системы в сфере госзакупок невозможно без гармонизации общего законодательства – Гражданского кодекса, Бюджетного кодекса и специального законодательства о госзакупках, однозначного определения понятийного аппарата, ключевых особенностей процедур и регламентов торгов. Например, И.И. Смотрицкая справедливо полагает, что «в период становления законодательства о государственном заказе необходимых предпосылок для перехода от обязательного к договорному государственному заказу не существовало» [13, с. 4].

В рассматриваемый период была принята часть первая ГК РФ [6], вступившая в силу с 1 января 1995 г. и закрепившая ряд норм, регулирующих порядок проведения торгов (ст. 447-449 ГК РФ). С 1 марта 1996 г. вступила в силу часть вторая ГК РФ, урегулировавшая отношения по поставке товаров для государственных нужд (§ 4 гл. 30), подрядным работам для государственных нужд (§ 5 гл. 37) и выполнению научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд [14, с. 8]. Новое гражданское законодательство установило основные нормы договорных дел в рамках отношений по размещению и исполнению государственного заказа, которые не могли содержать ни декларативный Закон № 2859-1, ни принятые в его развитие подзаконные нормативные правовые акты.

В современной России первым шагом к становлению системы госзакупок можно считать принятие Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (далее - Указ) [16]. Указ впервые определял конкурсный отбор исполнителя на размещение государственных заказов на поставку товаров, работ, услуг.

Как отмечают специалисты, до принятия Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", которым было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (далее также - Положение-305) никто из государственных заказчиков не занимался конкурсным размещением заказов на поставку товаров, работ, услуг (и это с учетом того, что первый закон о государственных закупках, был принят еще в 1992 году). По мнению Я.Б. Гребенщиковой «главной причиной такого положения дел было отсутствие прописанных процедур конкурса и типовой документации для его проведения» [7].

Работа над формированием системы в сфере государственного заказа продолжалась, по истечении двух лет после вступления в силу Указа был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее -97-ФЗ) [19], весьма ограниченного действия, т.к. под его действие подпадали закупки за счет средств только федерального бюджета.

Через год после принятия 97-ФЗ началась законотворческая работа над новым законопроектом, охватывающим всю проблематику построения системы госзакупок, включающий единый порядок размещения заказов, регламенты процедур, определение содержания необходимой информации и т.д. Одним из запускных механизмов начала законотворческой работы явилось присоединение России в 2011 году к Всемирной торговой организации (далее – ВТО) и совершенствование отечественного законодательства, приведение его в соответствие с нормами и положениями ВТО. Законопроект основан на изучении отечественного и иностранного законодательства, международно-правовых документов, актов ВТО, Всемирного банка и ЮНСИТРАЛ.

Итогом законотворческой работы стало принятие 21 июля 2005 г. Федерального закона № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее – 94-ФЗ) [18]. Впервые в России была создана система размещения заказов, регламентирующая гражданско-правовые, процедурные вопросы госзакупок, обеспечивающая прозрачность механизма осуществления госзакупок, устраняющая возможность злоупотребления и коррупции. Однако ожидаемый эффект от 94-ФЗ – усиление конкуренции, пресечение коррупции не был достигнут. В течение пяти с половиной лет его действия без обсуждения с экспертным сообществом в него было внесено 31 изменение.

Экспертами признаются следующие главные недостатки 94-ФЗ – преобладание отбора поставщиков по критерию наименьшей цены, ограничение использования любых качественных критериев при оценке заявок. В результате принятой в 94-ФЗ презумпции добросовестности исполнителя, у заказчиков отсутствовали инструменты защиты от неисполнения и некачественного исполнения контрактов. Тем не менее, к заслугам 94-ФЗ можно отнести запуск системы электронных торгов, понятность и прозрачность процедуры выбора поставщиков, равноправный доступ к конкурсным процедурам малого и среднего бизнеса.

Следующим шагом к совершенствованию национальной системы в сфере госзакупок стало решение на государственном уровне о создании Федеральной контрактной системы, Президентом РФ в Послании о бюджетной политике на 2010 – 2012 годы была поставлена задача создания федеральной контрактной системы (далее - ФКС). Действующий Федеральный закон № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – 44-ФЗ) [17] принят 5 апреля 2013 г. В отличие от 94-ФЗ ФКС определяет единый прозрачный цикл не только размещения государственного заказа, но и формирования планов закупок, исполнения контрактов.

Особенностями национальных контрактных систем считается масштабное применение планирования, мониторинга цен, баз данных типовых контрактов, механизма контроля и оценки результатов исполнения контрактов. Интересным опытом в области контроля над размещением госзаказа обладает Германия. Европейское законодательство, регулирующее государственные закупки, заимствовало из законодательства Германии раздел закона о недопустимости ограничения конкуренции как принципа рыночной экономики независимо от положения заказчика [2]. По итогам торгов контракт заключается с наиболее экономически выгодным участником. Экономической выгодой считается приобретение качественных товаров по доступной цене. Изменения в российском законодательстве в сфере регулирования госзакупок во многом основаны на зарубежном опыте и современных принципах развития публичных закупок товаров.

В европейских странах функционируют в основном две модели организации госзакупок: распределенная и централизованная. Первая модель предполагает проведение закупочных процедур заказчиками самостоятельно, а вторая – создание специального закупочного центра, на который возлагаются все функции по обеспечению заказчиков необходимыми товарами, работами, услугами. Бесспорно то, что использование второй модели обеспечивает повышенный уровень квалификации сотрудников за счет специализации центра, наработки необходимого опыта, знаний [1].

В Республике Бурятия на рубеже принятия 94-ФЗ государственные заказчики, как и во всех регионах России, не обладали достаточной квалификацией, позволяющей соблюдать новые требования законодательства в области размещения госзаказа. Необходимо было создать единую схему, позволяющую минимизировать нарушения заказчиками законодательства, объединить и упорядочить их действия. Вполне логичным решением стало создание в 2006 г. Республиканского агентства по государственным закупкам (далее - РАГЗ), которому передали полномочия по организации торгов в целях снабжения товарами, работами услугами заказчиков, и на который возложили функции по нормативному регулированию, методическому обеспечению, сбору заявок на размещение и непосредственно функцию по размещению заказа. Таким образом, был сформирован единый подход к размещению заказа, который впоследствии был нормативно закреплен как централизация государственных закупок в 44-ФЗ.

Однако организация части госзакупок осталась в полномочиях госзаказчиков, это - проведение госзакупок способом запросов котировок и заключение контрактов с единственными поставщиками. Таким образом, в Республике Бурятия внедрена комбинированная модель организации госзакупок.

22 августа 2011 г. закончился 18-летний период переговоров и Россия стала 156-м по счету членом ВТО. Обязательства, которые взяла на себя Россия в связи с вступлением в ВТО по реформированию законодательства и системы государственного управления, в частности в сфере государственных закупок, еще выполнены не полностью [3], но позади процесс инициации, заложена законодательная основа в сфере госзакупок, которая является частичной рецепцией Типового закона о международном коммерческом арбитраже ЮНСИТРАЛ [4]. В настоящее время не решены множество вопросов нормативного, методического, технического, характера, назрела разработка новых инструментов, требуется подготовка соответствующих специалистов, но для этого требуются определенное время. Только реализация государством указанных мероприятий может обеспечить исполнение основных принципов госзакупок: открытости и прозрачности, ответственности, эффективного использования бюджетных средств, справедливости и равенства по отношению к участникам торгов.