Место и роль местного самоуправления в механизме государства из эколого-санитарной ситуации в Кыргызской Республике

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрены проблемы загрязнения уникального природного объекта – озера Иссык-Куль. Приводятся вопросы и механизмы правовой охраны органами местного самоуправления путем усовершенствования их деятельности и полномочий.

Предлагаются инициативные предложения и практические рекомендации в вопросах правовой охраны озера Иссык-Куль.

ABSTRACT

The article deals with problems of pollution of Issyk-Kul Lake, the unique natural object. Questions and mechanisms of the legal protection by local authorities through the improvement of their operations and powers are provided.

Initiative offers and practical recommendations on issues of legal protection of Issyk-Kul Lake are proposed.

Общеизвестно, что общественно-политическая жизнь и строй кыргызов всегда вызывает большой интерес среди ученых. Обратимся к страницам истории образования органов местной власти.

Когда речь идет об органах местной власти, возникновение местного самоуправления на территории Кыргызстана по праву связывают с вхождением кыргызских земель в состав России. С присоединением к России ряда территорий за Сыр-Дарьей царским указом была создана комиссия для составления проекта Положения об управлении краем.

Вне всякого сомнения, местное самоуправление имеет прямое отношение к проблеме организации народовластия в государстве. Оно представляет собой один из элементов организации публичной власти, специфика которого заключается в его двойственной политической природе.

Ярким приверженцем общественной теории самоуправления был Б.Н. Чичерин. Он подчеркивал, что в организации государственного управления соединяются два элемента: государственный и общественный. Самоуправление, по его мнению, «это именно организация общества, как оно есть. Местные учреждения должны быть построены на тех началах, на которых строится само общество» [5, с. 533].

На сегодняшний день в институциональном аспекте органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. В функциональном же аспекте местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ.

Взаимодействие органов местного самоуправления и гражданского общества в Иссык-Кульском регионе должно быть наиболее эффективно в вопросах охраны акватории озера Иссык-Куль, а вопросы правового регулирования и контроля должны быть усилены органами местного самоуправления.

Наше озеро Иссык-Куль является уникальным природным объектом природы. Сегодня озеро Иссык-Куль представляет собой «…крайне своеобразный высокогорный водоем. Среди всех высокогорных озер мира, лежащих на уровне более 200 м абс. выс, Иссык-Куль по площади зеркала занимает второе место, лишь немного уступая озеро Титикака (6900 кв. км) в Перу и Боливии; по глубине же и объему воды среди этих озер Иссык-Куль стоит на первом месте (из озер Средней Азии Иссык-Куль по размерам водного зеркала стоит на третьем месте, после Каспия). На сегодняшний день ученые отмечают, что длина озера доходит 184 км и ширине местами до 55 км и площадь его равна 6124 кв. км. Глубина озера доходит до 702 м»[4, с. 318].

Силу впечатления, производимого Иссык-Кулем и ограничивающими его гигантскими хребтами Тянь-Шаня, ярко отобразил П.П. Семенов-Тян-Шанский – первый из русских путешественников, посетивший берега озера в 50-х годах XIX века.

В своих трудах П.П. Семенов-Тян-Шанский описывает красоту природы, свойственной озеру Иссык-Куль по сей день: «Трудно себе вообразить что-нибудь грандиознее ландшафта, представляющегося путешественнику с Кунгея через озеро на Небесный хребет. Темно-синяя поверхность Иссык-Куля своим сапфировым цветом может смело соперничать со столь же синей поверхностью Женевского озера, но обширность водоема, который занимает поверхность, в пять раз превосходящую площадь Женевского озера, казалась мне с западной части Кунгея почти  беспредельной на востоке, и ни с чем не сравнимое величие последнего плана ландшафта придает ему такую грациозность, которой Женевское озеро не имеет. Вместо непосредственно поднимающихся за вдвое менее широким Женевским озером предгорий Савойских Альп, совершенно закрывающих величественную группу Монблана, за широким Иссык-Кулем простирается обозримая по крайней мере на 300 верст своей длины непрерывная снеговая цепь Небесного хребта. Резкие очертания предгорий, темные расселины пересекающих передовую цепь поперечных долин – все это смягчается легкой и прозрачной дымкой носящегося над озером тумана, но тем яснее, тем определительнее, во всех мельчайших  подробностях своих очертаний, тем блестящее представляются на темно-голубом фоне цветистого безоблачного среднеазиатского континентального неба облитые солнечным светом седые головы тянь-шаньских исполинов»[4, с. 320].

Специалисты утверждают, что сейчас идет волна экологического кризиса и состояние окружающей среды озера Иссык-Куль становится критическим. Если оценивать наиболее общие причины экологического кризиса, то в качестве главной видится потребительская идеология общества по отношению к природе озера Иссык-Куль и ресурсам окружающей среды.

По нашему мнению, гражданское общество данного региона не чувствует ответственности за свои противоправные действия в отношении природы. Эти действия могут заключаться в элементарных вопросах гигиены, чистоты или правильного выброса твердых бытовых отходов в соответствующие урны, или их сортировки, или иных мер. Присутствие «правового нигилизма» губительно для нашей «зеленой» окружающей среды. Ведь правосознание граждан, не осознающих вред своих действий, не представляют угрозы экологической ситуации озера Иссык-Куль. Мы думаем, складывается в большей степени отрицание и потребительское отношение к природному объекту.

Рассмотрим более подробно и другие причины загрязнения акватории озера Иссык-Куль.

Озеро Иссык-Куль, являясь объектом рекреационного назначения и туризма, несет в себе дальнейшую реализацию экономической деятельности в Иссык-Кульском регионе. Однако принципы, цели и задачи, нормы по обеспечению устойчивого развития эколого-экономической системы «Иссык-Куль» в реальной практике и жизни общественности данного региона, на наш взгляд, крайне серьезно нарушаются. В ряду правовых проблем одна из главных – общее состояние экологии Иссык-Кульской области.

Рассмотрим загрязнение атмосферного воздуха. Нынешняя экологическая обстановка в населенных пунктах Иссык-Кульского региона продолжает ухудшаться, несмотря на существенное снижение учитываемого объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Значительно растет количество автомобилей (особенно бывших в употреблении), АЗС и др., которые являются причиной формирования сложной экологической ситуации, связанной с загрязнением озера Иссык-Куль.

Необходимо продолжать и развивать практику приоритета общественного транспорта. Необходимо ввести в статус закона экологический инструментальный контроль автотранспорта, а также регулирование и поддержание в экологическом исправном состоянии, необходимо разрабатывать экономические механизмы, способствующие охране окружающей среды автомобилистами. Так как многие автомагистрали и улицы исчерпали свою пропускную способность, необходимо административное регулирование транспортных потоков; скорейший вывод складов, баз и терминалов, а также разделение дорог на передвижение легковых и грузовых автомашин; введение одностороннего движения автотранспорта в экологически неблагоприятные периоды – так, как это делается сегодня уже во многих мегаполисах мира.

Причиной также являются снижение эффективности очистных сооружений для выбросов, старение автотранспортного парка, на долю которого приходится более 80 % выбросов. Мониторинг атмосферного воздуха не проводится уже много лет.

Во-вторых, в прибережной полосе озера Иссык-Куль основной проблемой по водным ресурсам является (особенно в курортно-рекреационной зоне) загрязнение водной поверхности, пляжей продуктами антропогенного воздействия.

Особый вид опасности – это экологически опасная ситуация акватории озера Иссык-Куль (особенно в летний период) для здоровья и жизни граждан. Вместе с выбросом твердого бытового отхода не исключен выброс отходов продуктов питания, что крайне опасно для атмосферного воздуха.

В этом случае принятие экстренных мер для устранения этой опасности является важным шагом уполномоченных органов местного самоуправления по ведению политики охраны окружающей среды.

Статья 167 Кодекса Кыргызской Республики об административной ответственности от 18.06.1998 г. гласит: «Выброс (сброс) загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, физическое и иное вредное воздействие на природную среду без разрешения влечет наложение административного штрафа на граждан – от одного до пяти расчетных показателей»[3, с. 55].

Прежде чем принимать императивные меры, необходимо ведение разъяснительных работ с местными жителями о борьбе с выбросом твердых бытовых отходов. Поскольку такая императивная мера, как уплата налогов, не всегда дает положительный результат, было бы целесообразным обращать внимание на практику борьбы в зарубежных странах. Например, в Японии внедряется обязательная сортировка твердых бытовых отходов. Нужно обсуждать и находить пути внедрения аналогичных мер в нашей стране на местном уровне. Немаловажно и ведение активной работы с населением, молодежью через презентации информационных материалов о вреде твердых бытовых отходов (ТБО) в средствах массовой информации, в образовательных учреждениях, организациях и других общественных местах.

В-третьих, на территории Иссык-Кульской области особенно подтверждены чрезмерной эксплуатации и антропогенному воздействию земли сельскохозяйственных угодий. Участки лесного фонда и особо охраняемых территорий также подвергаются не всегда целевому назначению, что отражается на развитии процессов деградации и снижению их биологической и экономической продуктивности.

 Наиболее опасными факторами, приводящими к деградации земель, являются эрозия и разрушения почвенной структуры, засоление, подтопление и заболачивание, потеря гумуса в процессе неправильного выпаса скота круглый год, особенно в парко-пляжных зонах.

В условиях горных территорий Кыргызстана наблюдается вырубка лесов, распашка почв. Почти все фермерские хозяйства не проводят севооборот, из-за чего происходят истощение земли, засорение опасными сорняками, такими как пырей, синяки, повелика и др. В итоге это со временем приведет к деградации земли на территории Иссык-Кульской области.

Очень тревожной является ситуация с проблемами по очистке сточных вод в оздоровительных учреждениях.

Большая часть (около 60-70 %) чистой воды, добытой из подземных скважин, превращается в сточные воды.

«По всей области имеется 102 очистных сооружений, из них 78 находятся в северной части курортного района, ежесуточно могут принимать от 12000 до 20000 кубометров стоков в зависимости от курортного сезона. На сегодняшний день местные органы государственной власти утверждают, что почти половина очистных сооружений физически и морально изношены. За 12 лет были построены заново (или произведен капитальный ремонт) 42 очистных сооружения, или более 50 % существующих очистных сооружениях. В особенно плачевном состоянии три городских очистных сооружения – в г. Каракол, г. Балыкчы и г. Чолпон-Ата.

Во всех трех очистных сооружениях  проводятся только механическая очистка и отсутствует биологическая очистка. В целях улучшения экологической обстановки на очистных сооружениях в 2013–2014 году были приняты кардинальные меры по ремонту и реконструкции очистных сооружениях городов Каракол, Балыкчы, особенно в городе Чолпон-Ата. Однако в функционально-рабочем состоянии находятся 25% очистных сооружений» [2, с. 3].

Широко известно, что «экологическая безопасность – это сложная взаимосвязанная и взаимозависимая система, для сохранения и поддержания существующего естественного природного баланса между ними» [1, с. 78].

Необходимо согласиться с тем, что сам принцип экологической безопасности из всего комплекса вопросов охраны акватории озера Иссык-Куль выделяет главную цель по реализации эффективных мер местными органами власти.

Юридическое содержание принципа экологической безопасности состоит в обязанности органов местного самоуправления осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы исключить усиливающееся воздействие экологических стрессов на местном, национальном, региональном и государственном уровнях. В этом случае необходимо обратить внимание на законы: Закон «все или ничего», законы экологической корреляции, законы ограниченности природных ресурсов и закон константости. Любая деятельность человека должна осуществляться таким образом, чтобы исключить нанесение ущерба не только озеру, но и всей экосистеме в целом.

С другой стороны, защита и улучшение охраны озера Иссык-Куль должны стать одной из важнейших составляющих экологической безопасности для населения государства в целом.

Однако после обретения Кыргызской Республикой независимости прошло 25 лет, а Закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» от 15 июля 2011 года замыкает круг некоторых «поверхностных» государственных полномочий для органов местного самоуправления по вопросам правового регулирования охраны озера.

Считаем справедливым пересмотреть вопрос о расширении полномочий органов местного самоуправления по правовой охране озера Иссык-Куль. Например, статья 18 п. 13 «Контроль в области охраны и использования историко-культурного наследия местного значения». Здесь отсутствуют полномочия принятия решения локального юридического акта с согласия местного кенеша о содействии охране конкретного объекта, с полным контролем и надзором исполнения принятого решения. Такого рода делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий стало бы эффективным государственным обеспечением реализации правовой охраны конкретного природного объекта, а именно акватории озера Иссык-Куль. (Далее именно внести конкретный объект как «озеро Иссык-Куль»).

В заключение мы хотели отметить необходимость принятия альтернативных и эффективных мер по обеспечению охраны озера Иссык-Куль, ее реализации посредством различных форм «права». Практически большая часть норм права реализуется государствами самостоятельно. А вот использование «мягкого права» в отношении охраны озера Иссык-Куль, формирование и корректировка экологического законодательства и привлечение международных экспертов к формированию экологического законодательства должны сопровождаться участием инициативных групп, самим гражданским обществом, местными жителями региона и местными властями органов исполнительной власти.

Для решения видимых нами проблем предлагаем следующие правовые рекомендации:

1.    Правильно сочетать экологические и экономические интересы общества, обеспечивающие реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду, в том числе и на возмещение ущерба.
2.    Рассмотреть варианты ведения экологического страхования на побережье озера;
3.    Постоянно информировать и обеспечивать права населения на получение информации о состоянии окружающей среды, право на общественное участие в решении природоохранных задач и внедрение на практике с учетом будущих изменений (особенно местных жителей).
4.    Предложить создать Единый Экологический Фонд для зачисления денежных средств (сборов) от въезда на территорию Иссык-Кульской области для эффективной реализации эколого-правовой охраны региона и озера Иссык-Куль при тесном взаимодействии с органами местного самоуправления.
5.    Рассмотреть вопрос о возобновлении деятельности Экологического поста при въезде на территорию Иссык-Кульской области. Предложить вариант работы автоматизированного шлагбаума, оборудованного системами автоматической электронной оплаты за въезд. Такого рода меры обеспечат достаточно «прозрачное» финансовое поступление средств (сборов) в бюджет Единого Экологического Фонда.
6.    Пересмотреть ценообразовательную политику (тарифы) оплаты при въезде на Биосферную территорию «Иссык-Куль» с дальнейшим ее распределением на развитие и охрану побережья озера Иссык-Куль.
7.    Активно участвовать, взаимодействовать, усовершенствовать и вести

разъяснительные работы уполномоченными представителями органов местного самоуправления, деятельность которых дает максимум положительных результатов по решению проблемы выброса твердых бытовых отходов (ТБО), незаконного лова рыбного запаса озера, незаконной охоты, уничтожения лесных насаждений, соблюдения стандартизации строительства новых объектов, охране экологии побережья Иссык-Куль и т. д.

1.    Подкрепление законодательства требует практики внедрения нормативной части ряда исполнительных механизмов, закрепленных на актах органов местного самоуправления.
2.    Вынесение отдельного правового акта с требованием обязательного выделения минимального процента сумм на природоохранные цели от расходной части созданного негосударственного бюджета (как вариант создание и ведение финансовой, природоохранительной и иной деятельности Единого Экологического Фонда);
3.     Поставить вопросы разработки и реализации всесторонней программы экологического мониторинга по всему побережью озера Иссык-Куль.
4.     Вводить кардинальные меры, финансовое обеспечение по ремонту и реконструкции очистных сооружений городов, особенно туристско-рекреационные зоны побережья озера, вести биологическую  очистку, которые могли бы обеспечиваться государственным и финансированием из бюджета Единого Экологического Фонда.
5.     Вести работы по привлечению инвестиций на побережье озера из ряда туристически развитых зарубежных стран.
6.     Принятие соответствующих юридических, научных, технических, административных и финансовых мер для выявления, охраны, сохранения, популяризации и восстановления природного наследия нашего государства.
7.     Содействие в подготовке научных кадров и специалистов-экологов в области охраны именно природы озера Иссык-Куль; распространение экологических знаний и осуществление эколого-просветительской деятельности в образовательной системе всех уровней, закрепленное отдельной дисциплиной Министерством образования и науки Кыргызской Республики и населения.

Мы считаем, что осуществление такого рода эколого-просветительской деятельности молодежи и населения по охране озера Иссык-Куль будет весьма результативным.

Полагаем, что реальные факторы, способствующие преодолению правового нигилизма у населения и повышению удельного веса имплементированных в национальное законодательство международно-правовых норм и стандартов, могут стать механизмом прямой защиты акватории озера Иссык-Куль.