Разрешение споров о компетенции в порядке административного судопроизводства: зарубежный опыт и проблемы российского правового регулирования

АННОТАЦИЯ

В статье проанализировано зарубежное правовое регулирование разрешения споров о компетенции в порядке административного судопроизводства. Автором критикуются положения Кодекса административного судопроизводства РФ, регулирующие разрешение компетенционных споров. Сформулированы предложения по совершенствованию этих норм.

ABSTRACT

The article analyzes foreign legal regulation of settlement of disputes on the competence in administrative justice. The author criticizes the provisions of the administrative procedure Code of the Russian Federation regulating the resolution of competency disputes. Suggestions for the improvement this standards are formulated.

В Российской Федерации распространенным является представление об административных судах, административной юстиции, административном судопроизводстве, как институтах, чья деятельность связана с защитой прав граждан и организаций от произвола публичной власти [7, с. 2–5; 8, с. 9]. На этом фоне в стороне остается функция судов, осуществляющих административное судопроизводство, по защите компетенции одних органов и должностных лиц от произвола других органов и должностных лиц. Ведь споры о компетенции являются довольно распространенным явлением в государствах, чья публичная власть осуществляется на основе принципов федерализма, разделения властей, организационной обособленности и самостоятельности местного самоуправления.

Не секрет, что часть таких споров разрешается в порядке конституционного судопроизводства. Конституционный Суд РФ и ряд зарубежных конституционных судов обладают отдельными полномочиями по разрешению конституционно-правовых споров о компетенции. При этом споры признаются конституционными, если спор возникает между конституционными органами публичной власти (то есть такими, чья компетенция определяется на конституционном уровне) и спорный вопрос имеет конституционную природу.

Между тем, часть компетенционных споров носит управленческий характер. Соответственно, в ряде зарубежных стран (как имеющих специализированные административные суды, так и не имеющих таковых) в порядке административного судопроизводства защищаются не только права граждан и организаций, но и полномочия, компетенция органов публичной власти, предметы ведения публичных образований (государства в целом, субъектов федерации, местных сообществ). Соответственно, у органов публичной власти, их должностных лиц имеется право оспорить в суде акты, действия, решения иных органов власти и должностных лиц, а также обратиться в суд за разрешением споров о компетенции.

Рассмотрим данное полномочие на примере судов европейских стран, относящихся в континентальной системе административной юстиции.

В соответствии с § 1 ст. 1 Закона Польши о системе административных судов от 25 июля 2002 г. административные суды вершат правосудие путем контроля деятельности публичной администрации и решения споров по вопросам компетенции и юрисдикции между органами субъектов территориального самоуправления, апелляционными коллегиями органов самоуправления и между этими органами и органами правительственной администрации [2].

В Литве компетенция административных судов регулируется законами «Об учреждении административных судов», «О производстве по административным делам» от 14 января 1999 г., согласно которым административные суды разрешают споры о праве в сфере публичного администрирования – помимо конфликтов частных лиц с административными органами и споров служащих с администрацией, административные суды разрешают конфликты между неподведомственными друг другу административными органами. В административных судах разрешаются дела о законности принятых административными органами правовых актов и их действий, а также о законности и обоснованности отказа этих органов от выполнения отнесенных к их компетенции действий или затягивания их выполнения; дела, связанные со спорами между неподведомственными друг другу административными органами по поводу компетенции или нарушения законов [5].

В Италии споры о компетенции подсудны областным административным трибуналам (они являются административными судами первой инстанции). В соответствии с Законом 1971 г. «Об образовании областных административных трибуналов» трибуналы разрешают дела по спорам о компетенции, превышении полномочий и нарушении законности в отношении административных актов, созданных: а) периферийными государственными органами и государственными учреждениями общерегионального масштаба; б) территориальными государственными органами, действующими в судебном округе областного административного трибунала; в) территориальными (местными) государственными органами, закрепленными за данным судебным округом; г) центральными государственными органами, действия и последствия которых территориально ограничены рамками судебного округа [1, с. 202].

Для федеративных государств актуальным является разрешение компетенционных споров между федерацией и ее субъектами, а также между федеральными и региональными органами государственной власти.

Например, в Австрии Административный суд рассматривает официальные жалобы, которые могут быть принесены государственными органами в случаях нарушения публичного права, в том числе норм о компетенции. Так, в сферах, где компетенция, согласно Конституции Австрии поделена между федерацией и землями таким образом, что за федерацией закреплено принятие законодательства, а за землями – его исполнение, либо федерация принимает основы законодательства, а земли – законы о порядке его применения, соответствующий федеральный министр может обратиться с жалобой в Административный суд при условии, что стороны исчерпали возможности дальнейшего обжалования вопроса в иных судебных инстанциях (§ 1–2 ст. 131 Конституции Австрии) [4, с. 96–97]. Кроме этого, федеральные власти в области школьного дела, организованные по принципу коллегиальности, вправе подать жалобу в Административный суд на указания вышестоящих органов, препятствующих им в осуществлении собственных решений, либо отменяющих такие решения под предлогом их незаконности [9, с. 19].

Поскольку споры о компетенции могут носить конституционно-правовой характер, в конституционных актах уделяется значительное внимание разграничению компетенции между конституционными и административными судами по разрешению споров о компетенции. Например, в Германии все публично-правовые споры, которые не относятся к области конституционного права, рассматриваются в судах административной юрисдикции, если федеральным законом разрешение этих споров прямо не отнесено к компетенции иного суда. Применительно к Федеральному административному суду это правило выглядит так: он выносит решения по публично-правовым спорам, которые не относятся к области конституционного права, между Федерацией и землями и между различными землями. Публично-правовые споры, подпадающие под действие законодательства земли, могут быть переданы также иному суду также на основании закона земли [6, с. 300–301].

В Российской Федерации, как известно, не существует специализированных административных судов. Административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции в соответствии с Кодексом об административном судопроизводстве РФ [3]. Исходя из содержания его положений, споры о компетенции в порядке административного судопроизводства могут быть разрешены тремя способами: путем оспаривания нормативного правового акта, путем оспаривания действия (решения) органа или должностного лица, нарушающего компетенцию, а также с помощью специальной (отдельной) процедуры разрешения спора о компетенции.

Возможность использования первого способа не вызывает сомнений – в соответствии с ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан. Правовое регулирование двух других процедур вызывает определенные нарекания.

Очевидно, что компетенция может быть нарушена не только принятием нормативного правового акта, но и совершением действия (бездействия), принятием решения в виде индивидуального правового акта. Соответственно, у органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица должна существовать возможность их оспаривания. Между тем, исходя из содержания статей 38 и 218 Кодекса административного судопроизводства РФ с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего вправе обратиться лишь гражданин, организация, общественное объединение и иные лица, которые могут быть административными истцами. Статья 38 устанавливает, что органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица могут быть административными истцами только в случаях, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства РФ. При этом статья 218 Кодекса не предусматривает для органов и должностных лиц публичной власти права на обращение в суд с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) какого-либо органа в случае нарушения их компетенции, как это делает, например, ч. 3 ст. 208 Кодекса.

Согласно ч. 4 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства РФ органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, однако, только в случаях, прямо предусмотренных Кодексом. Из всех названных лиц Кодексом довольно подробно регулируется лишь право прокурора обращаться в защиту прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 39 Кодекса), что позволяет прокурору оспариваться в суде решения, действия (бездействия) органов и должностных лиц в случае нарушения предметов ведения или компетенции данных публичных образований. За иными органами и должностными лицами право обращаться в суд за защитой своей компетенции (если их компетенция нарушена действием (бездействием), решением иного органа публичной власти) Кодексом не предусмотрено.

Полагаем, в связи с этим, что содержание статьи 218 должно быть дополнено отдельной частью, в соответствии с которой с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями в суд может обратиться Президент РФ, Правительство РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, федеральные органы исполнительной власти, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), органы государственной власти субъекта РФ, иные государственные органы, глава муниципального образования, орган местного самоуправления, полагающие, что решение, действие (бездействие) не соответствует нормативному правовому акту и нарушает их компетенцию, либо создает препятствия к осуществлению их компетенции, либо незаконно возлагает на них какие-либо полномочия.

Не вполне продуманно закреплено в Кодексе административного судопроизводства РФ отдельное полномочие судов по разрешению споров о компетенции в рамках самостоятельной процедуры. С одной стороны, разрешение споров о компетенции не отнесено к категории административных дел, рассматриваемых и разрешаемых судами в порядке административного судопроизводства (ч. 2, 3 ст. 1 Кодекса). При этом перечень административных дел, подведомственных Верховному Суду РФ и судам общей юрисдикции согласно статье 1 Кодекса, является закрытым. С другой стороны, пункт 11 ст. 21 относит к компетенции Верховного Суда РФ дела о разрешении споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, переданных на рассмотрение в Верховный Суд РФ Президентом РФ в соответствии со статьей 85 Конституции РФ.

Не понятно, почему законодатель ограничился закреплением порядка рассмотрения только двух видов споров о компетенции (между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ). Представляется, что к подсудности Верховного Суда РФ могли бы быть отнесены и споры между федеральными органами государственной власти и (или) иными государственными органами в случае, если оспариваемая компетенция определена федеральными законами или подзаконными актами (Напомню, что разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти отнесено к компетенции Конституционного Суда РФ, только если оспариваемая компетенция определена Конституцией РФ). Более того, было бы логичным, если правом на обращение в Верховный Суд РФ за разрешением спора о компетенции обладал не только Президент РФ, но и органы государственной власти, участвующие в споре.

Также к подведомственности судов общей юрисдикции стоило бы отнести и разрешение споров о компетенции с участием органов местного самоуправления. При этом подсудность дел необходимо распределить следующим образом: к подсудности Верховного Суда РФ отнести споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; к подсудности верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа – споры о компетенции между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, действующими на территории данного субъекта РФ, а также споры о компетенции между органами местного самоуправления «сложносоставных» муниципальных образований (например, споры между органами местного самоуправления органов местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления сельских и городских поселений, входящих в состав муниципального района); к подсудности районных судов – споры о компетенции между органами местного самоуправления одного муниципального образования. Безусловно, данные споры должны разрешаться по требованию любого из органов, участвующих в споре.

Кроме этого, представляется, что одной из основных проблем разрешения споров о компетенции в Верховном Суде РФ и судах общей юрисдикции является отсутствие в Кодексе административного судопроизводства РФ отдельной главы, посвященной особенностям производства по данной категории дел. Очевидно, что данная категория дел подлежит рассмотрению по общим правилам административного судопроизводства. Между тем, полагаем, что в разделе IV Кодекса «Особенности производства по отдельным категориям административных дел» должна содержаться отдельная глава «Производство по административным делам о разрешении споров о компетенции», в которой должны быть определены особенности подачи административного искового заявления о разрешении спора о компетенции, названы органы и должностные лица, которые могут быть административными истцами и административными ответчиками, должны быть закреплены особенности рассмотрения данной категории дел, особенности содержания решения о рассмотрении спора о компетенции и последствия его вынесения.

В заключении стоит отметить, что современное законодательное регулирование разрешения споров о компетенции напоминает советское законодательство, которое не уделяло должного внимания регулированию процессуальной форме разрешения таких споров, поскольку исходило из факта их отсутствия, невозможности существования споров между органами и должностными лицами в государстве, основанном на единстве и соподчиненности органов публичной власти. Однако же в современном российском государстве, провозгласившем себя демократическим, федеративным и правовым, основанном на принципе разделения властей, разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, самостоятельности местного самоуправления, исключать существования споров о компетенции нельзя, что требует законодательного закрепления адекватного механизма их разрешения, основанного на опыте зарубежных стран.