Особенности распоряжения имуществом, закрепленным за федеральными бюджетными образовательными учреждениями

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются особенности распоряжения федеральным имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за федеральными государственными бюджетными образовательными учрежде¬ниями. Раскрывается понятие «распоряжение». Подробно анализируются процедуры распоряжения имуществом.

ABSTRACT

The article considers features of federal property disposition assigned to the right of operational management of federal state-funded educational institutions. The notion of "disposition" is revealed. The property disposition procedure is analyzed in detail.

Содержание понятия «распоряжение» в настоящее время в полном объеме не раскрыто в законодательстве. По данному вопросу в юридической науке и практике сформировано несколько основных точек зрения [3].

По мнению М.М. Агаркова, распоряжение может осуществляться посредством воздействия на вещь (например, переработка, уничтожение) либо посредством юридических актов, т. е. действий, направленных на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей по поводу вещи (например, отчуждение вещи, предоставление права пользования ею)» [1, с. 400].

А.В. Карасс считает понимание распоряжения как воздействия на вещь (переработка, уничтожение) слишком широким и подвергает критике данное мнение М.М. Агаркова. А.В. Карасс понимает под распоряжением имуществом «изменение юридического положения имущества: его отчуждение, передачу или отдачу в пользование другому лицу и т. п.» [8, с. 186].

О.С. Иоффе включает в понятие распоряжения две составляющие: юридическое распоряжение (продажа, обмен и т. п.) и фактическое распоряжение (потребление, уничтожение) [7, с. 272].

Ю.К. Толстой определяет распоряжение вещью посредством осуществления юридических актов, направленных на отчуждение вещи, сдачу ее в наем другому лицу [29, с. 50].

Д.М. Генкин высказывается против позиции М.М. Агаркова в части включения в возможность распоряжения вещью ее уничтожение (потребление, переработку) и не соглашается с предложенным О.С. Иоффе разделением правомочия распоряжения на фактическое и юридическое. По мнению Д.М. Генкина, к правомочию распоряжения относятся все виды изменения юридического положения вещей (отчуждение вещи, отдача ее в залог, передача в пользование (имущественный наем, ссуда) [4, с. 16]).

А.В. Тихонов рассматривает распоряжение имуществом как правовую категорию, представляющую собой комплекс правовых и экономических процедур, закрепленных распорядительными актами и направленных на управление конкретными объектами на основе законности, эффективности и общественной значимости [28, с. 12].

По мнению автора, под распоряжением имуществом следует понимать изменение юридического положения имущества как посредством отчуждения, передачи в аренду, безвозмездное пользование, так и в результате воздействия на него (например, списание).

К вопросам распоряжения имуществом, закрепленным за федеральными бюджетными образовательными учреждениями, целесообразно относить: передачу имущества по договорам аренды, безвозмездного пользования, списание, отчуждение, передачу имущества из собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности в федеральную собственность, закрепление имущества на соответствующем вещном праве за организациями.

Вышеназванные способы распоряжения имуществом можно классифицировать по основанию перехода прав на объекты [28, с. 6]:

•      передача прав на временное пользование и (или) владение: аренда, безвозмездное пользование;
•      прекращение прав: отчуждение, списание;
•      передача прав собственности и вещных прав с одного уровня управления на другой: передача имущества из собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности в федеральную собственность.

Одним из разновидностей распоряжения федеральным имуществом является его передача в аренду.

Передача имущества в аренду в соответствии со ст. 606 ГК РФ [5] предполагает возмездное временное владение и пользование или временное пользование имуществом сторонними организациями. Предоставление имущества в аренду не влечет передачу арендатору права собственности или иного вещного права.

При передаче в аренду федерального имущества определяющее значение имеет обоснование цели предоставления в аренду. Федеральные бюджетные образовательные учреждения, являясь разновидностью некоммерческих организаций, могут осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, исходя из чего предоставление федерального имущества в аренду возможно лишь с целью обеспечения образовательного процесса. Примером таких сделок является предоставление федерального имущества в аренду с целью обеспечения питания обучающихся, удовлетворения потребностей обучающихся в банковском обслуживании (размещение банкоматов).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14.05.2014 № 432 [16] в случае, если федеральное бюджетное образовательное учреждение намерено передать закрепленное за ним федеральное имущество в аренду, заключению договора должно предшествовать согласование данной сделки федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя образовательной организации (далее – федеральный орган – учредитель) [9, с. 80].

Процедура согласования федеральным органом – учредителем сделок по передачи имущества в аренду включает несколько этапов, таких как: оценка последствий принятия решения о заключении договора аренды, согласование объекта аренды, согласование принятого федеральным органом – учредителем решения с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (далее – Росимущество).

С целью проведения оценки последствий принятия решения о заключении образовательной организацией договора аренды федеральный орган – учредитель создает комиссию, основная функция которой заключается в рассмотрении предложений, поступивших от подведомственных образовательных организаций.

В своей деятельности по оценке последствий принятия решения комиссия руководствуется следующими ключевыми критериями:

•      обеспечение продолжения оказания социальных услуг детям, предоставляемых с использованием объекта, планируемого к передаче в аренду;
•              обеспечение оказания социальных услуг детям в объеме не менее предоставляемого ранее с использованием объекта, планируемого к передаче в аренду.

В случае вынесения комиссией положительного заключения федеральный орган – учредитель принимает решение о передаче федерального имущества в аренду, после чего согласовывает свое решение с Росимуществом [9, с. 84].

Решение о заключении договора аренды федерального имущества, принимаемое федеральным органом – учредителем образовательной организации, является первичным в составе юридических фактов, порождающих такую сделку [2, с. 16]. Данный вывод подтверждается и судебной практикой: при отсутствии согласования учредителя договор аренды признается судом ничтожной сделкой [11].

Помимо решения федерального органа – учредителя, одобренного комиссией по оценке последствий принятия решения и согласованного с Росимуществом, правовым основанием предоставления федерального имущества в аренду является закрепление данной возможности в учредительных документах федерального бюджетного образовательного учреждения.

При соблюдении всех вышеперечисленных условий федеральное бюджетное образовательное учреждение вправе передать федеральное имущество по договору аренды.

Существенным условием договора аренды федерального имущества является стоимость арендной платы. В соответствии с законом об оценочной деятельности [32] арендная плата должна устанавливаться на основе отчета об оценке рыночной стоимости права пользования объектом федерального имущества. С этой целью федеральными бюджетными образовательными организациями привлекаются оценщики. Установленная оценщиком рыночная стоимость определяется как стоимость арендных платежей в течение 6 месяцев с даты составления отчета об оценке. На момент заключения договора аренды отчет об оценке рыночной стоимости должен быть составлен не более чем за 6 месяцев. В случае если с даты составления отчета об оценке прошло более 6 месяцев, возникает необходимость актуализации оценки рыночной стоимости арендной платы (ст. 12 закона об оценочной деятельности [32]).

Важным критерием соблюдения требований законодательства РФ по вопросам использования и распоряжения федеральным имуществом является правомерное проведение процедуры заключения договора аренды.

В соответствии со ст. 17.1 федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [31] (далее – Закон о защите конкуренции) заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав пользования и (или) владения в отношении федерального имущества, закрепленного на праве оперативного управления за федеральными бюджетными образовательными учреждениями, осуществляется только по результатам проведения конкурсов или аукционов. Исключение составляют договоры, заключаемые с медицинскими организациями, организациями общественного питания, физкультурно-спортивными организациями. Данная законодательная преференция распространяется только на государственные и муниципальные организации, осуществляющие образовательную деятельность, в том числе на  федеральные бюджетные образовательные учреждения (п. 3.2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции [31]). Однако следует помнить, что заключение договоров аренды, безвозмездного пользования без торгов в соответствии с п. 3.2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции [31] является правом, но не обязанностью федеральных бюджетных образовательных организаций. Вышеназванным правом разумно воспользоваться при отсутствии более чем одного потенциального арендатора, в случае если на заключение договора аренды претендуют несколько организаций – с целью недопущения ограничения конкуренции в соответствии с антимонопольным законодательством целесообразно проведение процедуры торгов.

После проведения в случае необходимости конкурса (аукциона) и подписания договора аренды федерального имущества в определенных законом случаях возникает обязанность его государственной регистрации.

В соответствии с п. 2. ст. 651 ГК РФ договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации.

Судебная практика позволяет сделать вывод о том, что в случае отсутствия государственной регистрации договор аренды считается незаключенным [23; 24; 25].

Процедура государственной регистрации договора аренды федерального имущества осуществляется после проведения мероприятий по идентификации и индивидуализации объекта аренды: государственного кадастрового учета изменений здания (строения, сооружения) в связи с образованием зоны аренды. Внесение изменений в государственный кадастр недвижимости осуществляется, в свою очередь, на основе технического плана, подготовленного с целью выделения зоны аренды.

Особенность процедуры государственной регистрации договора аренды федерального недвижимого имущества состоит в необходимости предоставления документов, подтверждающих основания для его государственной регистрации:

•      решение федерального органа – учредителя с учетом мнения Росимущества;
•      выписка из реестра федерального имущества;
•     информация о проведении конкурса (торгов) на право заключения договора аренды объекта федерального имущества, с протоколами заседания конкурсной комиссии и текстами информационных сообщений в средствах массовой информации (в случае если имущество передается в аренду через процедуру торгов);
•   свидетельства о регистрации права собственности Российской Федерации на объект федерального имущества, сдаваемого в аренду [2, с.16].

Договор аренды федерального имущества, как правило, закрепляет обязательство арендатора самостоятельно и за свой счет страховать в пользу арендодателя риски повреждения переданного в аренду имущества на весь срок действия договора аренды. Включение данного условия в договор аренды может быть предписано федеральным органом – учредителем [27].

После заключения договора аренды федеральное бюджетное образовательное учреждение заключает с организацией – арендатором договоры на возмещение коммунальных и эксплуатационных расходов [6].

В соответствии с требованиями ГК РФ арендатор обязан поддерживать имущество в исправном состоянии, производить за свой счет текущий ремонт и нести расходы на содержание имущества, если иное не установлено законом или договором аренды. В силу ч. 6 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях [30] в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного учредителем или приобретенного за счет средств учредителя, финансовое обеспечение содержания данного имущества учредитель не осуществляет. Таким образом, бремя содержания федерального имущества, переданного в аренду, ложится на арендатора.

Исходя из вышеизложенного, передача в аренду федерального имущества, закрепленного на праве оперативного управления за федеральными бюджетными образовательными учреждениями, сопровождается следующими этапами:

  для федерального органа  – учредителя:

•      предоставление в комиссию по оценке последствий принятия решения предложений о передаче объекта федерального имущества в аренду;
•      получение положительного заключения комиссии по оценке последствий принятия решения;
•      принятие решения федерального органа – учредителя о заключении договора аренды в отношении федерального имущества;
•      согласование принятого решения с Росимуществом;
• 2. для федерального бюджетного образовательного учреждения:
•      предоставление предложений о передаче объекта федерального имущества в аренду федеральному органу – учредителю;
•      получение положительного решения федерального органа – учредителя, согласованного с Росимуществом;
•      определение рыночной стоимости права пользования объектом федерального имущества, предполагаемого к передаче в аренду, посредством привлечения независимого оценщика;
•      проведение конкурсов или аукционов, за исключением случаев, когда договоры аренды заключаются с медицинскими организациями, организациями общественного питания, физкультурно-спортивными организациями;
•      подписание договора аренды федерального имущества;
•      государственная регистрация договора аренды в случае необходимости;
•      заключение договоров на возмещение коммунальных и эксплуатационных расходов, договоров страхования.

Передача в безвозмездное пользование как способ распоряжения федеральным недвижимым имуществом в соответствии со ст. 689 ГК РФ предполагает безвозмездное временное пользование и последующий возврат имущества собственнику в прежнем состоянии с учетом нормального износа.

Процедура передачи федерального имущества в безвозмездное пользование во многом схожа с процедурой передачи федерального имущества в аренду и предполагает прохождение аналогичных этапов. Основным отличием от аренды является безвозмездность данного способа пользования имуществом.

Передача федерального имущества, закрепленного за федеральными бюджетными образовательными учреждениями, по договору безвозмездного пользования (также как и по договору аренды) осуществляется с согласия федерального органа – учредителя образовательного учреждения.

Отличительным признаком процедуры передачи имущества в безвозмездное пользование является то, что в настоящее время законодательством РФ не предусмотрена необходимость регистрации договора безвозмездного пользования недвижимым имуществом, за исключением договоров безвозмездного пользования объектами культурного наследия.

Порядок согласования процедуры передачи федерального имущества в безвозмездное пользование определяется федеральным органом – учредителем образовательного учреждения.

По аналогии с процедурой передачи федерального имущества в аренду при передаче имущества в безвозмездное пользование федеральный орган – учредитель, в ведение которого находится образовательное учреждение, направляет проект решения (согласие на сделку) на согласование в Росимущество или его территориальные органы в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 537 [15].

Как уже упоминалось выше, в соответствии с п. 6 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [30] установлен прямой запрет на осуществление учредителем финансового обеспечения содержания имущества бюджетных и автономных учреждений, сданного в аренду. В отношении имущества, предоставляемого в безвозмездное пользование, таких норм законодательство не содержит. Статья 695 ГК РФ закрепляет обязанность ссудополучателя поддерживать вещь, полученную в безвозмездное пользование, в исправном состоянии, включая осуществление текущего и капитального ремонта, и нести все расходы на ее содержание, однако договором может быть предусмотрено иное. Таким образом, учредитель, принимая решение о передаче имущества федерального образовательного учреждения в безвозмездное пользование, вправе решить вопрос о том, за счет каких средств будет осуществляться его содержание.

Заслуживает внимания вопрос о возможности передачи ссудополучателем в аренду имущества, полученного по договору безвозмездного пользования. Глава 36 ГК РФ данные вопросы не регулирует, однако анализ судебной практики позволяет выявить главное  условие, необходимое для совершения таких сделок: ссудополучатель, выступая в качестве арендодателя, вправе передавать имущество в аренду только с согласия ссудодателя [10; 17; 18; 19; 20; 21; 22].

Однако при заключении такого рода сделок необходимо учитывать полномочия органов государственной и муниципальной власти, которые, выступая в качестве ссудодателя, могут быть ограничены в возможности предоставления ссудополучателю права передавать имущество в аренду.  

Отчуждение имущества, закрепленного за федеральным бюджетным образовательным учреждением на праве оперативного управления, как и в вышеописанных случаях, может осуществляться только по решению органа, которому государством делегировано право распоряжения данным имуществом.

Еще одним вопросом, относящимся, по мнению автора, к распоряжению федеральным имуществом, является его списание.

Под списанием федерального имущества понимается:

•      признание имущества непригодным для дальнейшего использования и (или) распоряжения вследствие утраты потребительских свойств, в том числе физического или морального износа;
•      признание имущества выбывшим из владения, пользования и распоряжения вследствие гибели или уничтожения, а также в связи с невозможностью установления его местонахождения.

Процедуре списания имущества федеральных бюджетных образовательных учреждений предшествует оценка последствий принятия решения о ликвидации объекта социальной инфраструктуры в соответствии с постановление Правительства РФ от 14.05.2014 № 432 [13].

Списание федерального имущества имеет свои особенности, подробно изложенные в постановлении Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 834 «Об особенностях списания федерального имущества» [14].

В соответствии с Положением об особенностях списания федерального имущества, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 834, списание федерального недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества, закрепленного учредителем либо приобретенного за счет средств учредителя, осуществляется бюджетными учреждениями по согласованию с федеральным органом – учредителем. Списание иного движимого имущества производится указанными учреждениями самостоятельно.

С целью подготовки и принятия решения о списании федерального имущества образовательной организацией создается постоянно действующая комиссия, состав которой утверждается приказом руководителя организации.

В случае отсутствия у организации работников, обладающих специальными знаниями в отношении планируемых к списанию объектов, для участия в заседаниях комиссии на добровольной основе могут приглашаться эксперты.

Экспертом не может являться лицо, на которое возложена материальная ответственность за ценности, в отношении которых планируется процедура списания. Помимо вышеизложенного законодателем не определены конкретные требования к лицу, которое может являться экспертом, что значительно затрудняет процедуру подготовки документов, необходимых для принятия решения о списании федерального имущества.

Решение о списании федерального имущества принимается большинством голосов членов комиссии путем подписания акта о списании.

В отношении федерального недвижимого имущества (независимо от способов и средств приобретения), а также особо ценного движимого имущества, закрепленного учредителем либо приобретенного за счет средств учредителя, акт о списании утверждается руководителем организации только после согласования с федеральным органом – учредителем. В отношение иного движимого имущества акт о списании утверждается руководителем организации самостоятельно.

Реализация мероприятий по списанию недопустима до утверждения акта о списании в соответствии с действующим законодательством. Выполнение мероприятий по списанию может осуществляться организацией самостоятельно либо с привлечением третьих лиц на основании договора.

Решение о списании имущества отражается организацией в бухгалтерском (бюджетном) учете выбытием федерального имущества.

После завершения мероприятий, предусмотренных актом о списании, утвержденный руководителем организации акт о списании, а также карты сведений об объекте учета в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 г. № 447 [12] направляются организацией в месячный срок в Росимущество или его территориальные органы для внесения соответствующих сведений в реестр федерального имущества.

Помимо вышеизложенных способов распоряжения недвижимым имуществом, а также особо ценным движимым имуществом, закрепленным за федеральными бюджетными образовательными учреждениями или приобретенным за счет средств учредителя, обязательным является согласования с федеральным органом – учредителем образовательной организации, следующих видов сделок:

      крупные сделки;

      сделки с заинтересованностью;

     внесение имущества в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или передачу им такого имущества иным образом в качестве их учредителя или участника;

     передачу некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств и иного имущества.

Порядок согласования данных сделок утверждается федеральным органом – учредителем. Например, в соответствии с приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 18.11.2010 № 1188 [26] в отношении подведомственных федеральных бюджетных образовательных учреждений утвержден соответствующий порядок согласования вышеназванных сделок.

Необходимо акцентировать внимание на том, что применительно к сделкам по передаче имущества (аренда, безвозмездное пользование, отчуждение) основными признаками, отличающими объект федерального имущества от иных видов имущества как объекта правоотношений, являются принадлежность к федеральной собственности (право собственности Российской Федерации) и зарегистрированное ограниченное вещное право федеральных организаций на объект [2, с. 24].

Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что особенности распоряжения имуществом, закрепленным за федеральными бюджетными образовательными учреждениями, заключаются в необходимости и обязательности согласования с собственником (федеральным органом – учредителем, Росимуществом) способов распоряжения особо ценным движимым и недвижимым имуществом, а также некоторых видов сделок. Следует отметить также, что возможность распоряжения применима не ко всем видам федерального имущества – в частности, отсутствует возможность распоряжения земельными участками, закрепленными за федеральными бюджетными образовательными учреждениями на праве постоянного (бессрочного) пользования.