Значение административно-правовых режимов в системе обеспечения национальной безопасности Китайской Народной Республики

АННОТАЦИЯ

В статье на основе анализа нормативных правовых актов показано значение административно-правовых режимов в системе обеспечения национальной безопасности Китайской Народной Республики. Особое внимание уделяется возможностям использования положительного опыта Китая для совершенствования законодательства России в рассматриваемой сфере.

ABSTRACT

In article on the basis of analysis of normative legal acts the importance of the administrative-legal regimes in the system of national security People's Republic of China is shown. Special attention is paid to possibilities of using the positive experience of China for improvement of Russian legislation in the considered sphere.

Административно-правовое регулирование в области обеспечения национальной безопасности в  Китайской Народной Республике (далее КНР, Китай) является одной из важнейших сфер государственного управления. Рассматриваемая сфера в наибольшей мере концентрирована властными полномочиями действующих в ней субъектов обеспечения национальной безопасности, то есть государственных органов и должностных лиц. Из теории административного права именно к этой сфере относят управление в области безопасности, обороны, внутренних дел, внешних отношений, то есть то, что составляет систему обеспечения национальной безопасности.

В целом этот перечень обычно охватывает все традиционные составляющие административно-политической сферы. Вместе с тем в современных условиях развития КНР приведенный выше перечень необходимо дополнить, например, управлением в сфере экономической, информационной, экологической безопасности, где более весомую роль начинают играть органы государственного управления, например, Главное таможенное управление КНР, Главное государственное налоговое управление КНР, которые до сих пор как российскими, так и китайскими учеными-административистами  не относились к органам, которые действуют в сфере национальной безопасности. При этом следует заметить, что расширение компетенции Главного таможенного управления КНР и Главного государственного налогового управления КНР, в связи с принятием Закона КНР «О национальной безопасности» [1], дает все основания для того, чтобы в дальнейшем рассматривать их не только как правоохранительные органы, но и прежде всего как именно одну из главных государственных структур, нацеленных на обеспечение экономической безопасности, которая в свою очередь является составляющей системы обеспечения национальной безопасности.

В данной статье автор ставит цель обратить внимание на тот факт, что насыщенность сферы обеспечения национальной безопасности властными полномочиями предусматривает необходимость опосредствования деятельности органов, которые принадлежат к ней, специальными административно-правовыми режимами. Следовательно, речь пойдет о важнейших организационных гарантиях реализации властных полномочий в сфере обеспечения национальной безопасности Китая, которыми, безусловно, являются административно-правовые режимы.

Следует отметить, что отдельные проблемы административно-правовых режимов исследовали как российские, так и китайские авторы, а именно: Гуань Баоин [2], Джэнь Дуаньхун [3], Джэнь Синьмин [4], Чхэн Джунмо [5] и др. Все же в основном научные исследования сводятся к режимам, связанным с чрезвычайными ситуациями. Причем среди них обычно выделяются только три административно-правовых режима – чрезвычайного, военного положения и режима контртеррористической операции. Правовое регулирование этих режимов основывается на Законах КНР «О реагировании на чрезвычайные ситуации» [6], «О военном положении» [7] и «О борьбе с терроризмом» [8].

Обращаясь к этой проблематике, необходимо отметить, что институт административно-правовых режимов в сфере национальной безопасности наиболее распространен, чем в любой другой сфере социально-политических общественных отношениях. Одни из них охватывают собой сферу национальной безопасности в целом, лишь конкретизируясь относительно специфики ее отдельных составляющих и субъектов обеспечения, другие составляющие характеризуют лишь отдельные государственные структуры.

Таким образом, административно-правовые режимы в целом больше всего отвечают специфике обеспечения системы национальной безопасности как более или менее целостному образованию, что выделяется внутри системы государственного управления. Помимо этого, эти режимы в основном берут свое зарождение из центра этой сферы и, как правило, распространяют свое действие на другие сферы государственного управления.

Например, сама система обеспечения национальной безопасности КНР базируется на положениях Закона КНР «О национальной безопасности» [1]. То, что в нем закрепляются административно-правовые режимы, удостовериться несложно, достаточно проанализировать общие положения этого нормативного правового акта. Так, статья 15 настоящего Закона регламентирует, что государство твердо придерживается руководства со стороны Коммунистической партии Китая, защищает социалистическую систему с китайской спецификой, развивает социалистическую демократическую политику, совершенствует социалистическое верховенство права, укрепляет механизмы взаимного сдерживания и контроля за реализацией полномочий, гарантирует различные права населения в качестве хозяев страны. Государство предупреждает, пресекает и в соответствии с законодательством наказывает за различного рода деяния, составляющие измену родине, сепаратизм, подстрекательство к беспорядкам, подрыв или подстрекательство к подрыву политической системы демократической диктатуры народа; предупреждает, пресекает и в соответствии с законодательством наказывает за деяния, составляющие кражу или раскрытие государственной тайны и другое причинение вреда национальной безопасности; предупреждает, пресекает и в соответствии с законодательством наказывает за деятельность иностранных сил по инфильтрации, причинению вреда, подрыву или сепаратизму.

Иными словами, речь идет о самой системе обеспечения национальной безопасности и порядка ее функционирования, включая компонентный состав и государственное управление в сфере обеспечения национальной безопасности.

Статьей 2 Закона определено, что входит в понятие национальной безопасности. Это – состояние относительного отсутствия внешних и внутренних угроз государственной власти, суверенитету, единству и территориальной целостности, благосостоянию народа, устойчивому социально-экономическому развитию и другим важнейшим государственным интересам, а также способность обеспечивать устойчивое состояние безопасности [1].

С учетом вышеизложенного, в качестве основных объектов обеспечения национальной безопасности выступают права граждан, юридических лиц и государства на безопасность. То есть в общем виде объекты обеспечения национальной безопасности отождествляются с задачами национальной безопасности, которые содержатся в главе 2 упоминавшегося Закона [1], а именно: 1) обеспечение политической безопасности – защита политического строя и борьба с сепаратизмом, подрывом политической системы, деятельностью иностранных сил; 2) обеспечение безопасности населения – создание условий для жизни и работы, обеспечение безопасности жизни и имущества населения; 3) защита государственных границ – включая сухопутные границы, морской территории и воздушного пространства КНР; 4) обеспечение военной безопасности – модернизация и повышение уровня вооруженных сил, применение стратегии активной обороны в случае военной агрессии, участие в международном сотрудничестве в области безопасности; 5) обеспечение экономической безопасности – защита экономической системы государства, системы социалистической рыночной экономики, обеспечение безопасности основных отраслей и видов деятельности; 6) обеспечение финансовой безопасности создание механизмов предупреждения и устранения финансовых рисков, предупреждение и ликвидация внешних финансовых угроз; 7) обеспечение энергетической и ресурсной безопасности – рациональное использование и охрана ресурсов, эффективный контроль за освоением, создание стратегического запаса природных и энергетических ресурсов, а также обеспечение безопасности путей перевозки ресурсов; 8) обеспечение безопасности по поставке зерновых культур – сохранение и увеличение собственных возможностей производства, совершенствование системы регулирования рынка зерновых культур, создание государственного резерва; 9) обеспечение культурной безопасности – развитие национальной культуры, основанной на китайских традициях и социалистических ценностях; 10) инновационное развитие – развитие инновационного потенциала и создание собственных инновационных технологий, совершенствование системы защиты прав интеллектуальной собственности; 11) обеспечение информационной безопасности – обеспечение безопасности информационных сетей, технологий, инфраструктуры и борьба с преступлениями в интернете; 12) обеспечение безопасности в сфере межнациональных отношений – сохранение межнациональных отношений, основанных на равенстве, солидарности, взаимопомощи и гармонии; 13) обеспечение безопасности в религиозной сфере – охрана свободы вероисповедания и борьба с еретическим культами; 14) борьба с экстремизмом и терроризмом; 15) обеспечение безопасности в социальной сфере – совершенствование системы общественной безопасности, предупреждение и реагирование в случае массовых беспорядков, эпидемий; 16) обеспечение экологической безопасности – охрана окружающей среды; 17) обеспечение ядерной безопасности – борьба с распространением ядерных материалов, предупреждение и ликвидация последствий ядерных происшествий; 18) защита интересов государства по изучению и использованию открытого космоса, мирового океана, полярных областей; 19) защита интересов китайских граждан и организаций за рубежом.

Характерным при этом является то, что, в соответствии с действующим законодательством по вопросам национальной безопасности, основным субъектом обеспечения национальной безопасности определено государство, которое осуществляет функции в этой сфере через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. В соответствии со ст. 28, 29 Конституции Китая [8] важнейшими функциями государства является поддержание общественного порядка и подавление контрреволюционной деятельности, наказание преступных действий, угрожающих национальной безопасности и подрывающих социалистическую экономику, равно как и других преступных действий. Вооруженные силы КНР принадлежат народу. В их задачу входит укрепление национальной обороны, сопротивление агрессии, защита родины, защита мирного труда народа, участие в национальной реконструкции и беззаветная служба народу.

Вышеупомянутое предоставляет возможность сделать вывод о том, что система обеспечения национальной безопасности КНР имеет много составляющих с режимным характером, которые взаимно пересекаются и законодательно регулируют друг друга. Из приведенного анализа можно увидеть, что вся система обеспечения национальной безопасности базируется на государственных функциях и в своем непосредственном виде реализуется через административно-политическую сферу и органы государственной власти, которые входят в нее и действуют четко в пределах китайского законодательства.

Относительно сферы национальной безопасности есть смысл остановиться на отдельных специальных мероприятиях и средствах, применение которых сопровождается режимным порядком, что имеет сформированную законодательную и подзаконную нормативно-правовую базу.

При этом снова отметим, что в сфере обеспечения национальной безопасности основа реализации властных полномочий государства лежит в административно-политической сфере, откуда соответствующие властные организующие действия распространяются на другие сферы государственного управления. Необходимо отметить, что, несмотря на то, что национальная безопасность задевает защиту интересов лица, общества и государства, реальные действия относительно ее обеспечения исходят от самого государства и тем самым дают приоритет законодательно закрепляемым национальным интересам.

Административно-правовых режимов достаточно много, и один их перечень с общей характеристикой относительно целей и задач обороны и безопасности вряд ли имеет смысл с точки зрения цели настоящего исследования. Но то, что связывает все режимы, которые берут начало в сфере обеспечения национальной безопасности и получают общую распространенность, так это выраженный акцент на государственные интересы.

Конечно, было бы явным преувеличением говорить о том, что власть в сфере национальной безопасности выступает как самодостаточная субстанция, а органы в сфере безопасности ориентированы исключительно на интересы самой власти. Однако КНР стремится быть социальным государством, потому много режимов, которые вытекают из сферы национальной безопасности, имеют в итоге социальную направленность на обеспечение интересов лица и государства, однако в целом ведущим внутри самой этой системы является акцент на государство.

Среди административно-правовых режимов, которые действуют в сфере национальной безопасности, заметное место занимают те, которые связаны с преодолением ситуаций чрезвычайного и в целом экстраординарного характера. Это уже упоминавшиеся режимы военного положения, чрезвычайного положения, контртеррористической операции и др. Следует заметить, что преодоление кризисных ситуаций, которые отходят от нормального функционирования государства, требует от органов государственного управления, действующих в сфере обеспечения национальной безопасности, специальных режимов функционирования относительно их собственной организации и непосредственной деятельности. Это, в частности, усиленные варианты несения службы, свойственные военным формированием (Народно-освободительная армия КНР, Народная вооруженная полиция КНР, Народное ополчение КНР), органам общественной безопасности (Министерство общественной безопасности КНР), органам государственной безопасности (Министерство государственной безопасности КНР) и другим органам.

Специфика задач, которые разрешаются в сфере обеспечения национальной безопасности с акцентом на интересы власти, определяет и особенности построения соответствующих управленческих структур. Преимущественно они имеют четко выраженную централизацию. По своей сути, в настоящее время все основные субъекты обеспечения национальной безопасности являются центральными органами исполнительной власти. При этом особенное значение приобретают административно-правовые режимы, которые определяют иерархическое подчинение звеньев структур сектора безопасности и их взаимодействие с органами государственной власти.

С целью обеспечения надлежащей соподчиненности власти такого рода режимы закрепляются не только Всекитайским собранием народных представителей КНР и Государственным советом КНР. Все чаще эти режимы становятся предметом законодательного регулирования в форме законов о структурах, которые действуют в сфере национальной безопасности. Примером могут быть Законы КНР «О Народной полиции» [10], «О народной вооруженной полиции» [11], «О контрразведке» [12] и многие др.

Значительная часть органов, которые функционируют в сфере обеспечения национальной безопасности, относятся к так называемым «силовым структурам», которые используют в своей деятельности оружие. Отсюда берет истоки еще один административно-правовой режим пользования оружием, основы которого заложены в Законе КНР «О стрелковом оружии» [13] и детализируются на уровне подзаконных нормативных правовых актов.

Возвращаясь к рассмотрению всей совокупности административно-правовых режимов в системе обеспечения национальной безопасности, необходимо обратить внимание на то, что ряд административно-правовых режимов законодатель определяет как комплексные, используя при этом такие категории, как «особенный правовой режим», «особенный режим». Для таких режимов свойственно то, что они касаются разных по характеру прав и обязанностей субъектов режимной регламентации, что предопределяет участие в правовом регулировании общественных отношений норм разных отраслей права – конституционного, административного, таможенного, финансового, международного и др.

Правовые режимы, с помощью которых происходит предупреждение или прекращение распространения кризисных ситуаций, а тем самым глобальных вызовов и угроз в сфере обеспечения безопасности государства, можно определить как специальные или базовые административно-правовые режимы в системе обеспечения национальной безопасности.

Таким образом, приведенный подход предоставит возможность избавиться от хаотических и узкоотраслевых методик решения отмеченных проблем. Современная правовая модель применения административно-правовых режимов заключается в понимании их как межотраслевого функционального института. Указанное позволит значительно расширить возможности юридической науки относительно разработки направлений повышения эффективности обеспечения национальной безопасности с использованием административно-правовых режимов.