Некоторые проблемы ведения приусадебного хозяйства и иной аграрной деятельности на землях природоохранного назначения

АННОТАЦИЯ

В статье предлагается обзор существующего законодательства в области регулирования режима особо охраняемых природных территорий, проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” и отдельные законодательные акты Российской Федерации». При написании статьи были использованы методы сравнения и анализа. Особое внимание уделяется возможным способам ведения приусадебной и иной аграрной деятельности на землях особо охраняемых природных территорий.

ABSTRACT

The article provides an overview of existing legislation in the field of protection of specially protected natural areas, of the draft Federal law "On amendments to the Federal law "On specially protected natural areas" and certain legislative acts of the Russian Federation" During the writing of the article there were used methods of comparison and analysis. Special attention is paid to possible ways of doing gardening and other agricultural activities on the territory of especially protected natural territories.

В настоящее время в России существует 97 заповедников [2]. Статус заповедника, в соответствии с Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» [5] (далее – Закон об ООПТ) включает в себя запрет на ведение на территории заповедника хозяйственной деятельности, изменение границ его территории и освобождение места под жилые застройки. Тем не менее эти запреты не всегда могут быть воплощены в реальность.

Например, Тебердинский государственный биосферный заповедник (далее – Заповедник) располагается на северных макросклонах Главного Кавказского хребта двумя участками: Тебердинским и Архызским. Первый из них (65 000 га) охватывает верхнюю часть бассейна р. Теберды. Второй участок – это ущелье Кизгич (около 20 000 га), недалеко от пос. Архыз [3]. Фактически Заповедник включает в себя территории нескольких населенных пунктов, где проживает местное население, исконно ведущее подсобное хозяйство, садоводческую и огородническую деятельность.

Согласно ч. 2, ч. 4 ст. 97 Земельного кодекса РФ на землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Согласно ч. 2 ст. 94 Земельного кодекса РФ к землям особо охраняемых природных территорий относятся также и земли природоохранного назначения [6]. Согласно ч. 4 ст. 9 Закона об ООПТ на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике [5].

Вышеперечисленные нормы действующего законодательства указывают на тот факт, что законодатель позволяет вести на территории заповедника хозяйственную деятельность, но только в пределах обеспечения функционирования заповедника и не противореча задачам этого заповедника, но ведение личного подсобного хозяйства, а также огородничество и садоводство на территории заповедника запрещено.

Таким образом, приходим к выводу, что на территории Тебердинского государственного биосферного заповедника ведется системное, продолжительное и непресекаемое множественное нарушение норм Земельного кодекса и Закона об ООПТ.

Исправить данную ситуацию путем наказания нарушителей не представляется возможным. Одним из перспективных путей решения указанной проблемы является законодательная инициатива по переведению ряда заповедников (в том числе и Тебердинского) в национальные парки. На данный момент Проект Федерального закона № 826412-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации”» (далее – Проект), в соответствии с положениями которого такой перевод становится возможным [7], был рассмотрен в первом чтении в Государственной Думе РФ и был направлен для рассмотрения во втором чтении [4].

С правовой точки зрения преобразование заповедника в национальный парк означает возможность создания в пределах ранее заповедной территории рекреационной или какой-либо еще хозяйственной зоны, в которой допускается застройка, ведущая к уничтожению или деградации ценных природных объектов. С организационной точки зрения такое преобразование может привести к утрате научного потенциала заповедника, сокращению или прекращению многолетних научных исследований, ведущихся на его территории и в окрестностях (это актуально в основном по отношению к старым заповедникам, сохранившим свой научный потенциал с былых времен) [1].

Следует отметить, что новые положения Закона подверглись критике не только со стороны юристов, общественных деятелей [9], но и в Государст­венной Думе РФ. Председатель Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии Владимир Кашин считает, что законопроект об изъятии земель «не в полной мере отражает особенности и строгость правового режима особо охраняемых природных территорий» [8].

Критики изменений выражают опасения по поводу того, что после перевода заповедников в национальные парки будет полностью разрушена система заповедников в России, поскольку, исходя из текста поправок к Закону об ООПТ, любой из заповедников можно сделать национальным парком, несмотря на то, что в настоящее время изъявлена инициатива по изменению статуса лишь 7 заповедников.

Проект, по мнению авторов статьи, содержит ряд других серьезных противоречий. Например, автором Проекта предлагается внести изменения в ст. 6 Закона об ООПТ и установить, что земельные участки, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и изъяты из гражданского оборота. Иные природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и ограничены в обороте [7]. Представляется, что введение природных ресурсов, расположенных в границах государственных природных заповедников, даже в ограниченный оборот недопустимо. Кроме того, действующая редакция Закона об ООПТ называет в числе изъятых из оборота объектов «недвижимое имущество», тогда как Проект – только земельные участки. Отсюда исходит еще одно противоречие. Ст. 10 Закона об ООПТ закрепила, что на специально выделенных федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится государственный природный биосферный заповедник, участках биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника для обеспечения предусмотренных положением об этом полигоне видов деятельности, развития познавательного туризма, физической культуры и спорта допускается размещение объектов капитального строительства и связанных с ними объектов инфраструктуры [5]. Таким образом, приходим к выводу, что такая совокупность положений Проекта и Закона об ООПТ делает возможным нахождение в частной собственности объектов капитального строительства, расположенных на территории государственных заповедников, что, на взгляд авторов, является недопустимым и негативно скажется на состоянии таких территорий.

Кроме того, Проектом предполагается внести изменения в Закон об ООПТ и разрешить на территории национальных парков, если такие земли находятся в границах населенных пунктов, ведение личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного и индивидуального жилищного строительства, размещение скотомогильников, создание объектов размещения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ [7]. Несмотря на то, что автором Проекта предполагается, что такая деятельность будет разрешена только в границах населенных пунктов, считаем, что, во-первых, это противоречит целям и задачам национальных парков,
во-вторых, может нанести колоссальный ущерб природным комплексам, объектам животного и растительного мира, культурно-историческим объектам, которые располагаются на территории национальных парков.

Существенное противоречие, по мнению авторов, также содержится в положении Проекта, в соответствии с которым предполагается исключение п. 2 ст. 14 Закона об ООПТ, предусматривающего обязательное наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы для преобразования государственных природных заповедников в национальные парки [5, 7]. Таким образом, проведение экологической экспертизы материалов, обосновывающих преобразование, не потребуется и достаточно будет только решения Правительства РФ, которое окажется, по сути, безосновательным в отсутствие экологической экспертизы. Представляется, что исключение нормы о проведении экспертизы недопустимо, так как преобразование ООПТ без должной экспертной оценки может стать причиной утраты потенциала природных ценностей, так как сам по себе статус национального парка предполагает более «мягкий» режим, чем режим заповедника.

Одной из норм, которые могут укрепить особый режим национальных парков, предложенных автором Проекта, является дополнение в ст. 15 Закона об ООПТ, в соответствии с которым на территории национальных парков запрещается строительство и реконструкция спортивных и спортивно-технических сооружений – объектов капитального строительства, сопутствующей им инженерной и транспортной инфраструктуры, за исключением случаев, предусмотренными федеральными законами [7]. На взгляд авторов, данная норма является положительной в плане охраны национальных парков от отрицательного воздействия, но существенный вред несет заложенная в ней конструкция «за исключением случаев». Сам Проект называет такие случаи и указывает, что настоящее положение не распространяется на объекты капитального строительства на территориях Сочинского национального парка и национального парка «Приэльбрусье», а также на объекты капитального строительства, которые начали строиться до дня вступления в силу настоящего Федерального закона или строительство которых осуществляется на основании указов Президента Российской Федерации [7]. Исходя из логики Проекта, такие объекты не будут считаться незаконно построенными, а, следовательно, будут находиться под протекторатом закона. Принятие норм, предусматривающих такое исключение, в краткие сроки может негативно отразиться на состоянии национальных парков.

Исходя из вышесказанного, делаем следующие выводы. Во-первых, констатируем необходимость разрешения ситуации с Тебердинским государственным биосферным заповедником, но при этом считаем, что преобразование его в национальный парк негативно скажется на его природной ценности и, по мнению авторов, является недопустимым. Представляется, что решением данной ситуации является придание землям населенных пунктов, расположенных в границах заповедника, а также проживающему там населению особого статуса, дозволяющего им вести на указанных территориях хозяйственную деятельность, но с указанием на недопустимость нанесения вреда природным объектам, объектам животного и растительного мира. Во-вторых, считаем, что принятие Проекта в предложенной редакции недопустимо, так как некоторые его нормы содержат положения, которые могут негативно сказаться на состоянии особо охраняемых природных территорий.