"СКРЫТЫЕ" ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ КАК ПРЕДМЕТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ РЕФОРМ

АННОТАЦИЯ

В данной статье анализируется проблема «скрытых» полномочий Президента Российской Федерации и их влиянии на взаимодействие органов государственной власти. Статья носит общетеоретический и обзорный характер. В данной работе характеризуется правовой статус президента с учётом «скрытых» полномочий. Автор приводит научные позиции выдающихся учёных-юристов, правоведов, с помощью которых появляется возможность более конкретно изучить проблематику. На основе проведённого анализа и выявленных проблем предлагается реформировать действующее законодательство Российской Федерации.

ABSTRACT

This analytical article is devoted to the system-forming legal principle of separation of powers and its implementation in today's political and legal realities. The problem of "hidden" powers of the President of the Russian Federation and their impact on the interaction of government bodies is analyzed. In addition, the legal status of the president is characterized taking into account these powers. The author cites the scientific positions of outstanding legal scholars and legal experts, with the help of which it becomes possible to study the problem more specifically. Based on the analysis and identified problems, it is proposed to reform the current legislation of the Russian Federation.

Ключевые слова: Президент РФ, президентская ветвь власти, скрытые полномочия президента, разделение властей, механизм сдержек и противовесов, Конституция РФ.

Keywords: The President of the Russian Federation, the presidential branch of government, the hidden powers of the President, the separation of powers, the mechanism of checks and balances, the Constitution of the Russian Federation.

Введение. Данная аналитическая статья направлена на исследование правовой и политической релевантности реформирования законодательства Российской Федерации с целью конкретизации и экспликации полномочий Президента Российской Федерации. В рамках данного исследования особое внимание уделяется анализу научных позиций ведущих экспертов и авторитетных исследователей.

Основные задачи исследования включают:

1. Последовательное раскрытие актуальности внесения законодательных изменений в контексте текущих правовых и политических реалий.

2. Выявление и систематизация научных позиций по рассматриваемому вопросу, что позволит сформировать целостное представление о существующих подходах и дискуссиях в данной области.

3. Формулирование конкретного вывода относительно необходимости внесения законодательных изменений, направленных на правовое раскрытие полномочий Президента РФ, или возможности функционирования института президентства в рамках нормативно-правовой базы, установленной в 1993 году с учетом поправок 2020 года.

Результаты и обсуждение. Политико-правовой институт президентства является ключевым для российской системы власти, поскольку в соответствии с основным законом страны президент, как глава государства, определяет направление деятельности внутренней и внешней политики. С точки зрения принципа разделения властей, президент – это особый политико-правовой субъект, не входящий в общую систему власти, но юридически находящийся «над» данной системой, «над» тремя ветвями власти.

Многие исследователи, например, М. А. Краснов, С. А. Авакьян [1] и И. Г. Шаблинский обобщая едины во мнении относительно того, что чрезмерная широта полномочий Президента РФ, его особый статус мешает эффективному государственному управлению. Более того, согласно их позиции, сложившееся положение дел ставит под сомнения факт практической реализации системы разделения властей в России.

Однако у других учёных сложилось несколько иное мнение на этот счёт. Б. П. Елисеев считает, что оценка сложности организации системы государственной власти в нашей стране требует осторожного и внимательного подхода. По его мнению, в процессе её реализации не следует впадать в правовой нигилизм [2].

В период зарождения института президентства в нашей стране глава государства воспринимался как олицетворение демократических преобразований. Если обратиться к историческим событиям, то можно заметить, что этот процесс происходил одновременно с другими важными для России явлениями: стремлением некоторых регионов к отделению от центральной власти, гражданскими конфликтами в южных областях, экономическим кризисом, который привёл к дефолту и девальвации и соответственно к краху кредитно-финансовой системы. Именно так выглядела страна в 1999 г. [3], когда после отставки первого президента России Б. Н. Ельцина был назначен исполняющим обязанности президента В. В. Путин, избранный народом уже весной 2000 года. Ему не оставалось другого выбора, как задействовать самые жесткие меры для скорейшей реализации задачи по восстановлению экономики, политической жизни. С течением лет, смело можно заявлять о том, что предпринятые меры новым главой государства были целесообразны, принесли ожидаемые результаты.

Более того, глава государства осуществлял постоянный мониторинг эффективности работы всех ветвей власти, обеспечивая их слаженное взаимодействие, что является показателем рациональной и эффективной работой не только ветвей власти между собой, но и взаимодействия президента с ними.

В настоящее время, институт президентства можно отнести к категории наиболее устойчивых политико-правовых институтов страны. Согласно убеждению Б. П. Елисеева, его стабильность – залог успешной деятельности всей государственной системы [4]. Вместе с тем, представители научного сообщества заявляют о важности задействования различных инструментов и мер (преимущественно на уровне законодательства), чтобы не допустить узурпации власти, злоупотребление имеющимися полномочиями президента. В настоящее время функционирование института президентства регулируется Конституцией, а также рядом федеральных конституционных и федеральных законов и подзаконных актов. Однако, анализируя суть президентской власти в России, можно прийти к выводу, что глава государства наделён «скрытыми» полномочиями, вытекающими из конституционно-правовых норм.

Автор полагает, что целесообразно рассматривать неявные полномочия президента как те, которые не прописаны явно в Конституции и федеральных законах, но подразумеваются в соответствии с сущностью правовых норм. [5, 34-35] К этой категории также относятся полномочия, которые вытекают из указов президента и расширяют его полномочия, если это согласовано с законодательной властью.

Например, исследователь М. А. Краснов подробно характеризует статус президента в России и выражает мнение о том, что наличие скрытых полномочий у Президента – это обоснованный факт, не отвергаемый даже Конституционным Судом РФ [6].

О феномене скрытых полномочий заговорили в контексте ситуации, сложившейся в Чеченской республике в 1995 году, известная как Первая чеченская война. Тогда были приняты Указы Президента (от 30 ноября 1994 г. №2137, от 1 декабря 1994 №2142 [7] и от 9 декабря 1994 г. №2166 [8],) и Постановление Правительства (от 9 декабря 1994 г. №1360), которые допускали применение Вооруженных сил, хотя с юридической точки зрения это возможно только в условиях военного или чрезвычайного положения. Однако о введении таких режимов объявлено не было. В связи с этим Конституционный Суд издал Постановление (от 31 июля 1995 г. № 10-П) по данному вопросу. В нем указывается, что порядок действий Президента в Конституции не прописан детально. Поэтому он имеет право действовать, основываясь на принципе разделения властей и соблюдая требования соответствия его указов и распоряжений нормативно-правовым актам высшего уровня на территории государства. Другими словами, Конституционный суд признал правомерным поручение Президента соответствующим структурам навести порядок на территории Чеченской Республики без объявления режима чрезвычайной ситуации или военного положения. Согласно позиции Конституционного Суда, президент в своем решении не нарушил принцип разделения властей [9, с. 89].

В рассматриваемой ситуации глава государства использовал полномочия, которые не указаны в Основном Законе страны.  Знаменитый российский судья Н. В. Витрук выразил мнение о сложившейся ситуации в Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 № 10-П. Он заявил, что в конституционную практику страны принятием этого Постановления, по сути, введен институт «скрытых» полномочий Президента.

Учёный И. П. Кененова ни раз обращала внимание в своих трудах [10] на тот факт, что у президента сформировались особые права и возможности в связи с практикой таких полномочий. Действительно, в своих решениях [11;12] Конституционный Суд давал толкование 80-й статьи Конституции Российской Федерации. В этой статье описаны не конкретные обязанности президента, а часть его полномочий, которые могут проявляться в выполнении главой государства специфических задач.

Бюрократические процедуры, сопряжённые с прерогативами главы государства, представляют собой препятствие для эффективного управления. В частности, это касается вопросов, связанных с ответственностью и полномочиями, которые могут быть ограничены. В. В. Комарова в ходе многолетних наблюдений и вовсе пришла к выводу о том, что в современной России стремительными темпами развивается процесс институционализации скрытых полномочий. На основе отражения в законодательстве осуществляется их расширение. Таким образом, государство сталкивается с проблемой разрыва между отраженной в Конституции РФ моделью института президентства и существующим на практике «режимом ручного управления».

Между тем, наличие института представителей президента России также связано с правами, которые есть у президента по Конституции. Этот институт помогает президенту исполнять не только свои конституционные полномочия, но также и «скрытые» [13]. Вместе с тем, в Основном Законе страны (ст.80) указано, что Президент гарант публичной власти, исполнения положений Конституции РФ.

В 2021 году на встрече с руководителями политических партий в Государственной Думе Владимир Владимирович Путин выдвинул кандидатуры на пост председателя нижней палаты парламента, соответствующие его видению рационального формирования данного органа государственной власти [14]. Однако официально эти полномочия главы государства нигде не закреплены. Подобные случаи в истории президентства современной России не являются уникальными.

Конституционализация, собственно и создана для того, чтобы вывести скрытые полномочия института президентства в правовое поле, обеспечить их легитимность. [15, с.52-58] Конституционализацию стоит представлять таким образом, что вся совокупность положений, имеющих отношение к деятельности и полномочиям главы государства, должны быть обязательно отражены в Конституции, зафиксированы в данном документе страны, но если бы такая задача была реализована на практике, был бы риск чрезмерного увеличения размера страниц Основного закона, с которыми было бы просто тяжело физически ознакомиться, изучить его положения.

Основываясь на положения Конституции России, а именно на правовые нормы четвёртой главы, такие как: статья 80 и 86, исследователь О. Е. Кутафин, предлагал отождествлять президента с исполнительной ветвью государственной власти [16]. Однако против такого понимания возражают многие исследователи. Например, С. Е. Дробот, считает, что президент по Конституции России имеет собственные полномочия, которые не относятся ни к одной ветви власти. Автор приводит примеры таких полномочий: «право «вето» на принятые федеральные законы, право роспуска Государственной Думы…» [17, с.81]. Автор считает, что такая позиция рациональнее, так как президент не только обладает своими особыми полномочиями, но также и имеет равноотстранённое положение от деятельности ветвей власти.

В качестве альтернативы представители научного сообщества предлагают разработку отдельного Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации». В этом нормативном правовом акте можно было бы отразить полный перечень задач, компетенций главы государства, расписать его направления деятельности. М. А. Краснов и И. Г. Шаблинский заявляют о том, что если бы подобный Закон вступил в силу, то фактические (реально осуществляемые) полномочия Президента, наконец, нашли бы правовое закрепление.  В таком случае существует высокая вероятность вывода «скрытых» полномочий в правовое поле [18, с.53-54]. В Конституцию, как заверяют ученые, уместно внести поправку, посвященную обязательности принятия соответствующего Закона [9, с.87].

Заключение. Практическая реализация выше озвученного предложения поможет усовершенствованию правового регулирования российского института президентства. В отличие от других важных политических и правовых институтов, таких как Совет Федерации, Правительство, Государственная Дума, судебная власть, прокуратура и местное самоуправление, в отношении этого института до сих пор не был принят основополагающий закон. Такой закон мог бы детализировать положения Конституции и обеспечить включение «скрытой» группы полномочий президента в правовое поле.  В случае, если создание такого закона, все-таки, случится, автор сможет рассматривать возможность с его помощью актуализировать конституционные нормы, имеющие отношение к компетенциям и статусу Президента. На текущий момент Конституция РФ не регулирует вопрос широких полномочий Президента, который к 2026 году приобрел характер системной проблемы. Тем не менее, при действующем главе государства этот фактор не препятствует гармоничному функционированию органов власти и общества

Список литературы:

1. Авакьян С.А. Современные проблемы организации публичной власти: монография / рук. авт. кол, и отв. ред. проф. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. – 596 с.
2. Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02: (Место защиты: Российская академия государственной службы при Президенте РФ) Москва, 1998 323 c. РГБ ОД, 71:98-12/37-5 
3. Ельцин Б.Н. Президентский марафон: Размышления, воспоминания, впечатления... / Борис Ельцин. – М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2008. – 383 с. – ISBN 978-5-8243-0933.
4. Елисеев Б.П. Институт президентства и традиции власти // Российская Федерация сегодня. – 25.02.2014. - № 4. - С. 22-25. / “Парламентская газета Издание Федерального Собрания Российской Федерации” (www.russia-today.ru). – URL: https://www.pnp.ru/politics/institut-prezidentstva-i-tradicii-vlasti.html (дата обращения 07.03.2026)
5. Тлеубаев Ж.С. Скрытые полномочия Президента РФ / Ж. С. Тлеубаев // Вестник Челябинского государственного университета. – 2012. – № 27(281). – С. 34-38. – EDN PUINRL.
6. Краснов М.А. Персоналистский режим в России: опыт институционального анализа: монография / М.А. Краснов. – Москва: Фонд «Либеральная миссия», 2006. – 180 с.
7. Указ Президента Российской Федерации от 01.12.1994 № 2142 «О некоторых мерах по укреплению правопорядка на Северном Кавказе» // Собрание законодательства РФ, 1994 г., № 32, С. 3334.
8. Указ Президента Российской Федерации от 09.12.1994 № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» // Собрание законодательства РФ. 1994 г. № 33., С. 3422./ «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru). – URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102033381&backlink=1&&nd=102362471 (дата обращения 07.03.2026)
9. Кармастина О.Н. Место президентства РФ в системе разделения властей и его значение в системе государственного управления / О.Н.Кармастина // Оригинальные исследования. 2022. Т. 12. № 4. С. 87-97.
10. Кененова И.П. «Институт президента» (гл.5) «Конституция России после реформы 2020 года: проблемный комментарий» / Алебастрова И.А., Гриценко Е. В., Евсеев А. П. [и др.]; отв. ред. А. Н. Медушевский / ООО «Центр конституционных исследований» Москва, 2025, с. 185-231.
11. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. №6. Ст. 866 // «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru) . – URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102031436&backlink=1&nd=102057897 (дата обращения 07.03.2026).
12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.07.2015 № 18-П «По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2015. №28. Ст. 4335 // «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru) . – URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?doc_itself=&vkart=card&nd=102374828&page=1&rdk=0&intelsearch=%EA%EE%ED%F1%F2%E8%F2%F3%F6%E8%FF++&link_id=96 (дата обращения 07.03.2026)
13. Абаева Е.А. Современная конституционно-правовая регламентация организации и деятельности полномочных представителей Президента в России // Изв. Сарат. ун-та Нов. сер. Сер. Экономика. Управление. Право. 2016. №4. – с. 466-468.
14. Встреча с руководством политических партий от 25 сентября 2021 года // Официальный интернет-портал Президента Российской Федерации (http://kremlin.ru/). – URL: http://kremlin.ru/events/president/news/66771(дата обращения 07.03.2026)
15. Зорькин В.Д. Конституционный Суд России: доктрина и практика : монография / В. Д. Зорькин. — М. : Норма, 2017. — 592 с.
16. Кутафин О.Е. Глава государства [Текст]: [монография] / О.Е. Кутафин. — Москва: Проспект, 2013. — 558 с.: 22 см.; ISBN 978-5-392-09063-1, 978-5-392-06048-1.
17. Дробот С.Е. Принцип разделения и взаимодействия властей в системе российского конституционализма: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Дробот Семен Евгеньевич; [Место защиты: ФГАОУ ВО «Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет)»]. — Новосибирск, 2021. — 259 с.
18. Краснов М.А. О новом смысле института президента // Koinon. 2021. Т. 2. № 1. С. 38–60. DOI: 10.15826/koinon.2021.02.1.002.