МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КОНСТИТУЦИИ 2013 ГОДА: ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ, ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ЛОКАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ ВО ВЬЕТНАМЕ

АННОТАЦИЯ

Конституция Вьетнама 2013 года впервые предусматривает отдельную главу, посвящённую местным органам власти, тем самым формируя конституционную основу модели организации публичной власти на административно-территориальном уровне и закладывая основы разграничения полномочий между центральной и местной властью. На этой основе формулируются предложения по совершенствованию правового регулирования в направлении уточнения полномочий, ответственности и условий обеспечения реализации местной власти.

ABSTRACT

The 2013 Constitution Vietnam for the first time provides a separate chapter devoted to local authorities, thereby establishing a constitutional framework for the organization of public power at the administrative–territorial level and laying the foundations for the allocation of powers between central and local authorities. On this basis, the article puts forward proposals for improving legal regulation with a focus on clarifying powers, responsibilities, and the conditions ensuring the effective exercise of local authority.

Ключевые слова: местные органы власти; Конституция Вьетнама 2013 года; децентрализация; разграничение полномочий; местное самоуправление.

Keywords: local authorities; 2013 Constitution Vietnam; decentralization; allocation of powers; local self-government.

В структуре государственной власти местные органы власти представляют собой институты, непосредственно организующие исполнение Конституции и законов, а также решающие вопросы, возникающие в общественной жизни на соответствующей территории. Конституция 2013 года закрепляет, что Вьетнам является социалистическим правовым государством, в котором «вся государственная власть принадлежит народу», а государственная власть является единой, но осуществляется на основе разделения, координации и контроля [1]. Исходя из этого, конституционное закрепление местных органов власти направлено не только на «описание» организационной структуры, но и на установление принципов, определяющих отношения между центром и местными уровнями власти, включая степень автономии, механизмы ответственности и условия обеспечения реализации полномочий.

Конституция Вьетнама 2013 года закрепляет местные органы власти в структуре унитарного государства посредством установления системы административно-территориальных единиц различных уровней, а также признания возможности создания особых административно-экономических единиц по решению Национального собрания (статья 110 Конституции Вьетнама[1]). На этой основе организация местных органов власти должна, с одной стороны, отвечать требованиям территориального управления, а с другой - обеспечивать принцип единства государственной власти, её разделения, координации и взаимного контроля между государственными органами (статья 2 Конституции Вьетнама[1]).

Конституция Вьетнама 2013 года предусматривает, что местные органы власти организуются в административно-территориальных единицах и «включают Народный совет и Народный комитет», одновременно допуская их институциональное проектирование с учётом особенностей сельской местности, городов, островных территорий и особых административно-экономических единиц в порядке, установленном законом (статья 111 Конституции Вьетнама[1]). В данной модели Народный совет является «органом государственной власти на местном уровне», представляющим волю, чаяния и право народа на осуществление власти; он наделён полномочиями по принятию решений по вопросам местного значения, отнесённым к его ведению законом, а также по осуществлению надзора на соответствующей территории (статья 113 Конституции Вьетнама[1]). Народный комитет избирается Народным советом, выступает его исполнительным органом и одновременно является органом государственного управления на местном уровне, ответственным за организацию исполнения Конституции, законов и решений Народного совета (статья 114 Конституции Вьетнама[1]). Таким образом, модель «Народный совет – Народный комитет» отражает сочетание представительного, демократически избираемого начала и административно-исполнительной функции, формируя механизм подотчётности Народного комитета Народному совету и его включённости в единую систему государственного управления.

Конституция Вьетнама 2013 года закладывает конституционные основы децентрализации и разграничения полномочий между центральным и местным уровнями власти не путём «механического перечисления» функций, а посредством установления принципов с последующей конкретизацией в законе. Прежде всего Конституция закрепляет, что государственная власть является единой, но осуществляется на основе разделения, координации и взаимного контроля между государственными органами (статья 2 Конституции Вьетнама[1]). В этих рамках местные органы власти выполняют функцию организации и обеспечения исполнения Конституции и законов на территории, принимают решения по вопросам местного значения в пределах, установленных законом, и одновременно подлежат проверке и надзору со стороны вышестоящих государственных органов (статья 112 Конституции Вьетнама[1]).

С точки зрения теории государства и права «децентрализацию» следует представлять как механизм распределения управленческих полномочий по территориальному принципу с целью повышения эффективности публичного управления, тогда как «разграничение полномочий» выступает правовой основой определения границ ответственности между уровнями власти, предотвращая их дублирование либо возникновение «провалов» компетенции. Предоставляя закону полномочие по «проектированию» компетенции местных органов власти, Конституция Вьетнама одновременно предъявляет к законодателю два ключевых требования: (i) полномочия должны быть неразрывно связаны с обязанностью отчётности и механизмами контроля и надзора; (ii) реализация полномочий должна обеспечиваться необходимыми условиями.[1]

Второе требование прямо подчёркивается Конституцией Вьетнама, допускающей, что «в необходимых случаях местным органам власти может быть поручено выполнение отдельных задач вышестоящих государственных органов при обеспечении условий для их реализации» (статья 112 Конституции Вьетнама[1]). Данное положение имеет важное конституционное значение для преодоления формальной децентрализации, при которой передача задач не сопровождается предоставлением достаточных полномочий, ресурсов или управленческих инструментов.

В правовом государстве децентрализация не является лишь организационно-техническим инструментом «разгрузки» центральных органов власти, а представляет собой механизм распределения полномочий, неразрывно связанный с юридической ответственностью и требованиями контроля над осуществлением власти. Конституция Вьетнама 2013 года закрепляет, что государство управляет обществом посредством Конституции и закона; все органы, организации и лица равны перед законом и обязаны соблюдать Конституцию и законодательство (статья 8 Конституции Вьетнама[1]). Одновременно государственная власть, будучи единой, должна осуществляться на основе разделения, координации и контроля (статья 2 Конституции Вьетнама[1]). В контексте децентрализации данные принципы предполагают, что любые решения о передаче полномочий должны быть законодательно оформлены, иметь чётко очерченные пределы и сопровождаться действенными механизмами контроля и надзора во избежание произвольности либо «кампанийной» децентрализации.

С точки зрения теории публичного управления децентрализация функционирует эффективно лишь при одновременном обеспечении трёх элементов: (i) чёткости полномочий; (ii) соразмерности ресурсов; (iii) подотчётности, поддающейся проверке. Ключевым элементом является именно подотчётность: наделение местных органов власти правом принятия решений либо организацией их исполнения должно сопровождаться обязанностью отчитываться о правовых основаниях, процедурах и результатах реализации полномочий, а также нести соответствующие правовые последствия в случае нарушений. Положение статьи 112 Конституции Вьетнама[1], согласно которому местные органы власти «подлежат проверке и надзору со стороны вышестоящих государственных органов» и могут получать делегированные задачи при наличии «условий, обеспечивающих их выполнение», формулирует конституционный императив: децентрализация должна сочетаться с проектированием механизмов обеспечения и ответственности. При отсутствии необходимых условий (финансовых ресурсов, кадрового потенциала, полномочий по изданию управленческих решений, инструментов инспектирования и контроля) местные органы власти рискуют оказаться в ситуации «повышенной ответственности при недостатке полномочий», что снижает эффективность управления и порождает риски уклонения и перекладывания ответственности.

Вместе с тем для обеспечения контроля над осуществлением власти надзор за децентрализацией должен эволюционировать от преобладания предварительного административного контроля к усилению последующего контроля, основанного на критериях прозрачности и результативности. Народный совет, наделённый надзорными функциями на местном уровне (статья 113 Конституции Вьетнама[1]), должен быть институционально позиционирован как механизм внутреннего (эндогенного) контроля, дополняющий проверки и надзор со стороны вышестоящих органов. В этой связи конституционно допустимая и рациональная децентрализация должна проектироваться как последовательная цепь: передача полномочий установление стандартов результатов, механизмы надзора и санкций, что позволяет гармонизировать принцип единства государственной власти с потребностью в разумной автономии местного управления.

По своему содержанию статья 112 Конституции Вьетнама 2013 года предусматривает, что местные органы власти «принимают решения по вопросам местного значения, отнесённым к их ведению законом», а их задачи и полномочия определяются «на основе разграничения компетенции между центральными и местными государственными органами, а также между уровнями местной власти»[1]. Такая нормативная конструкция позволяет сделать вывод о том, что местный уровень власти не является лишь «продлённой рукой» центральных органов, а располагает собственным пространством принятия решений, хотя и определённым законом - в отношении вопросов локального характера. В этом смысле «местное самоуправление» может рассматриваться как способность местного сообщества, реализуемая через местные органы власти, самостоятельно принимать решения и организовывать выполнение отдельных публичных задач в пределах своей компетенции, неся при этом ответственность и находясь под контролем.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть конституционные пределы местного самоуправления в условиях Вьетнама. Конституция закрепляет принцип единства государственной власти (статья 2 Конституции Вьетнама[1]) и устанавливает, что местные органы власти «подлежат проверке и надзору со стороны вышестоящих государственных органов» (статья 112 Конституции Вьетнама[1]). Следовательно, местное самоуправление не может представляться как «автономия» в федеративном смысле либо как обособленная система публичной власти, а представляет собой форму относительной самостоятельности, функционирующей в рамках следующих ограничений: верховенство Конституции и закона; обеспечение единства государственного управления; действие механизмов контроля, надзора и юридической подотчётности. Особое значение имеет положение о том, что при возложении на местные органы власти задач вышестоящих органов Конституция требует наличия «условий, обеспечивающих выполнение этих задач» (статья 112 Конституции Вьетнама[1]), что указывает на необходимость увязки самостоятельности с ресурсами и инструментами реализации.

С точки зрения дальнейшего совершенствования развитие конституционного потенциала местного самоуправления должно быть ориентировано на три ключевых направления: (i) уточнение «пространства принятия решений» местных органов власти посредством критериев разграничения полномочий с учётом территориальных особенностей, масштаба воздействия и управленческого потенциала; (ii) усиление механизмов внутреннего контроля через надзорную функцию Народного совета (статья 113 Конституции Вьетнама[1]), основанную на принципах прозрачности и подотчётности; (iii) обеспечение условий реализации полномочий (бюджетных, кадровых, управленческих), позволяющих избежать формального характера местного самоуправления. Такой подход соответствует принципам правового государства и позволяет сбалансировать единство государственной власти с потребностью в разумной автономии местного управления

Конституция Вьетнама 2013 года сформировала относительно чёткую конституционную рамку для организации местных органов власти в унитарном государстве, которая включает: (i) организацию по административно-территориальным единицам с демократическими процедурами участия населения при изменении территориальных границ; (ii) институциональную модель «Народный совет – Народный комитет», обеспечивающую сочетание представительного, выборного начала и административно-исполнительной функции; (iii) конституционные основы децентрализации и разграничения полномочий между центральным и местным уровнями власти на законодательной основе, в увязке с механизмами контроля, надзора и условиями реализации компетенции.[1] В этом контексте «местное самоуправление» может быть идентифицировано как конституционный ориентир, понимаемый как относительная автономия в рамках закона, при которой местные органы власти вправе принимать решения и организовывать исполнение отдельных вопросов местного значения, одновременно неся ответственность и находясь под контролем со стороны Народного совета, вышестоящих органов и населения.

Список литературы:

1. Национальное собрание Социалистической Республики Вьетнам. Конституция Социалистической Республики Вьетнам. Ханой, 2013.
2. Национальное собрание Социалистической Республики Вьетнам. Закон об организации местных органов власти. Ханой, 2015.
3. Нгуен Данг Зунг. Социалистическое правовое государство Вьетнама. Ханой: Издательство «Национальная политическая истина», 2014.
4. Фам Хонг Тхай. Децентрализация и разграничение полномочий между центральной и местной властью во Вьетнаме на современном этапе. Ханой: Издательство «Национальная политическая истина», 2016.
5. Нгуен Минь Туан. Разграничение полномочий между центральной и местной властью в соответствии с Конституцией Вьетнама 2013 года // Журнал юридических наук. 2018. № 6. С. 3–15.