ЛИЦА БЕЗ ГРАЖДАНСТВА И ОБЯЗАННОСТИ ГОСУДАРСТВА: ОТ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ СТАНДАРТОВ К ПРАКТИКЕ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ ВО ВЬЕТНАМЕ

АННОТАЦИЯ

В статье анализируются международно-правовые обязанности государства в отношении лиц без гражданства в контексте Конвенций 1954 и 1961 гг. и проводится сопоставление с законодательством Вьетнама. На основе выявленных пробелов правоприменения предлагаются «дружественные» административные процедуры: установление статуса лица без гражданства, упрощение натурализации, обеспечение регистрации рождения и расширение бесплатной юридической помощи.

ABSTRACT

The article analyzes states’ international legal obligations toward stateless persons in the context of the 1954 and 1961 Conventions and compares them with Vietnamese legislation. Based on identified gaps in law enforcement, the article proposes “statelessness-friendly” administrative procedures, including the determination of stateless status, simplification of naturalization, ensuring birth registration, and expanding access to free legal aid.

Ключевые слова: лица без гражданства; гражданство; регистрация рождения; права человека; натурализация; Вьетнам.

Keywords: stateless persons; nationality; birth registration; human rights; naturalization; Vietnam.

1. В современном международном праве обязанности государства в отношении лиц без гражданства выстраиваются по двум основным «осям» нормативного регулирования: (i) защита правового статуса и минимального объёма прав лиц без гражданства (защита «в условиях уже возникшего безгражданства»); и (ii) предотвращение и сокращение случаев безгражданства (защита «с целью недопущения возникновения безгражданства»). Указанные подходы получили институциональное закрепление, соответственно, в Конвенции 1954 г. о статусе апатридов и Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства, а также опираются на универсальные договоры в области прав человека, прежде всего в части защиты прав ребёнка.

- Обязанности по Конвенции 1954 г.: обеспечение правового статуса и минимальных прав. Конвенция 1954 г. сосредоточена на обеспечении лицам без гражданства определённого правового статуса и доступа к базовому «пакету прав» в сфере гражданских, экономических и социальных прав в объёме, соразмерном их положению как иностранцев, законно пребывающих на территории государства. Иными словами, Конвенция 1954 г. не возлагает на государство прямую обязанность предоставлять гражданство, однако требует не допускать, чтобы отсутствие гражданства влекло за собой состояние «бесправия» (rightlessness), посредством установления минимальных гарантий личного статуса, документирования и участия в общественной жизни.[1]

К числу обязанностей «инфраструктурного» характера относится выдача удостоверяющих личность документов лицам без гражданства, находящимся на территории государства, если они не располагают действительными проездными документами. Такая обязанность служит необходимой предпосылкой для осуществления административных и гражданско-правовых действий и позволяет предотвратить попадание лиц без гражданства в так называемую «серую зону» правового регулирования. Данное требование прямо закреплено в статье 27 Конвенции 1954 г.[1]

Наряду с этим Конвенция 1954 г. предусматривает обязанность государств-участников рассматривать вопрос о выдаче проездных документов (travel documents) лицам без гражданства с целью обеспечения их законного передвижения, снижения рисков нерегулярной миграции и предотвращения ситуации «вынужденной неподвижности» (immobility). Эта обязанность закреплена в статье 28 Конвенции 1954 г. и направлена на укрепление свободы передвижения, а также на расширение доступа лиц без гражданства к устойчивым решениям, включая переселение, воссоединение семьи и получение образования.[1]

- Обязанности по Конвенции 1961 г.: предотвращение безгражданства, прежде всего при рождении. Если Конвенция 1954 г. ориентирована на устранение «последствий» безгражданства, то Конвенция 1961 г. направлена на устранение его «причин» и устанавливает обязанности государства превентивного и сокращающего характера. Ключевым элементом данной Конвенции является обязанность обеспечить, чтобы ребёнок не оказался лицом без гражданства с момента рождения, путём возложения на государство-участника обязанности предоставить гражданство лицу, родившемуся на его территории, если в противном случае оно стало бы апатридом. Указанное обязательство прямо закреплено в пункте 1 статьи 1 Конвенции 1961 г.[2]

Конвенция 1961 г. допускает выбор государством механизма предоставления гражданства - автоматически при рождении либо по заявлению (application) при соблюдении определённых условий. Вместе с тем именно данное пространство усмотрения, при его чрезмерно жёстком нормативном оформлении, способно существенно снизить превентивный эффект Конвенции, вследствие чего дети продолжают оставаться в состоянии фактического безгражданства, несмотря на формальное наличие соответствующего правового механизма. Кроме того, Конвенция 1961 г. предусматривает меры по сокращению безгражданства и в иных юридически значимых ситуациях (изменение гражданства в связи с браком, территориальные изменения, лишение гражданства), исходя из общего принципа недопустимости государственных решений, влекущих возникновение безгражданства. Несмотря на то что настоящее исследование сосредоточено на оси «дети и регистрация рождения», данный аспект имеет принципиальное значение для оценки национальной политики в сфере гражданства в контексте международно-правовых обязательств.

- Обязанности по международным договорам о правах человека: регистрация рождения, гражданство и свобода передвижения. Наряду с двумя специализированными конвенциями, обязанности государства в отношении лиц без гражданства вытекают также из универсальных договоров в области прав человека. Например, статья 7 Конвенции о правах ребёнка (КПР) закрепляет право ребёнка на регистрацию сразу после рождения, право на имя и право на гражданство, возлагая на государства обязанность обеспечивать реализацию этих прав, особенно в тех случаях, когда ребёнок в противном случае оказался бы лицом без гражданства.[4]

Что касается свободы передвижения, статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП) закрепляет право на свободу передвижения в пределах территории государства (для лиц, законно находящихся на ней), а также право покидать любую страну.[3] В разъяснительной практике Комитета по правам человека ООН подчёркивается, что любые ограничения данных прав должны отвечать критериям законности, необходимости и соразмерности. В контексте безгражданства отсутствие документов и легального статуса проживания способно привести к фактической нейтрализации свободы передвижения, в связи с чем обязанность государства заключается не только в воздержании от запретов, но и в создании процедур и механизмов документирования, позволяющих лицу реализовать соответствующее право на практике.

Таким образом, обязанности государства в отношении лиц без гражданства в международном праве не сводятся к декларативному признанию прав, а предполагают наличие реально функционирующих административных механизмов, включая идентификацию статуса безгражданства, регистрацию рождения, выдачу удостоверяющих личность документов и обеспечение доступа к гражданству, прежде всего для детей, находящихся под риском безгражданства. Именно данный комплекс мер образует ключевое «связующее звено» для последующей оценки разрыва между международными стандартами и практикой их реализации во Вьетнаме, а также для обоснования предложений по формированию процедур, ориентированных на человека.

2. Законодательство Вьетнама в отношении лиц без гражданства. В правовой системе Вьетнама вопросы, касающиеся лиц без гражданства, регулируются преимущественно нормами законодательства о гражданстве, актами о регистрации актов гражданского состояния и нормами миграционного (регистрационного) права. При этом проводится последовательная линия на ограничение и поэтапное сокращение безгражданства, а также на обеспечение основных прав лиц, проживающих на территории Вьетнама. Несмотря на то что Вьетнам не является участником Конвенции 1954 г. и Конвенции 1961 г., многие положения этих международных актов были косвенно имплементированы либо нашли отражение в действующей правовой политике и нормативных актах государства.

Нормы законодательства о гражданстве и принцип ограничения безгражданства.

- Закон о гражданстве Вьетнама закрепляет основные принципы государственной политики в сфере гражданства, среди которых особое значение имеет принцип ограничения безгражданства и множественного гражданства, рассматриваемый как долгосрочная стратегическая установка государства. Вьетнамское законодательство признаёт существование лиц без гражданства и одновременно предусматривает правовые механизмы их приёма в гражданство Вьетнама при соблюдении установленных условий.

Согласно действующим нормам, лица без гражданства, стабильно и длительное время проживающие на территории Вьетнама, соблюдающие законодательство и обладающие способностью к социальной интеграции, могут быть рассмотрены в качестве кандидатов на приобретение гражданства Вьетнама как в общем порядке, так и в рамках специальных процедур. Такой подход соответствует духу Конвенции 1961 г., согласно которой государство должно обеспечивать лицам без гражданства реальный и правомерный путь к приобретению гражданства, а не допускать сохранение состояния безгражданства на неопределённо длительный срок.

- Законодательство о регистрации рождения и предотвращение безгражданства среди детей. В системе мер по предотвращению безгражданства ключевую роль играет регистрация рождения. Законодательство Вьетнама об актах гражданского состояния признаёт право и обязанность регистрации рождения всех детей, появившихся на свет на территории государства, независимо от гражданства, миграционного статуса или правового положения родителей. Данный подход соответствует международным стандартам в области прав человека, прежде всего положениям Конвенции о правах ребёнка.

- Закон о регистрации актов гражданского состояния и подзаконные акты предусматривают возможность: 1) регистрации рождения ребёнка, в отношении которого не установлено гражданство родителей; 2) регистрации рождения по истечении установленного срока; 3) фиксации сведений о гражданстве ребёнка в «открытой» форме с целью его последующего определения. Такой подход отчётливо отражает позицию вьетнамского государства, согласно которой в первую очередь должна быть обеспечена правосубъектность ребёнка, а регистрация рождения должна быть отделена от окончательного определения его гражданства. В теоретико-правовом плане данный механизм имеет принципиальное значение для предотвращения «фактического безгражданства», при котором лицо лишено каких-либо официальных документов, подтверждающих его существование в правовом поле.

Нормы о проживании и доступе лиц без гражданства к основным правам. Наряду с институтами гражданства и регистрации актов гражданского состояния, нормы о проживании непосредственно влияют на реализацию прав лиц без гражданства. Законодательство Вьетнама допускает возможность законного проживания лиц без гражданства, их регистрации по месту жительства и выдачи соответствующих документов в определённых случаях, что, в свою очередь, создаёт правовую основу для доступа к базовым государственным услугам, включая здравоохранение, образование и социальную помощь.

При этом вьетнамское право не формирует самостоятельного и комплексного института «правового статуса лица без гражданства». На практике применяются нормы, регулирующие правовое положение иностранцев и лиц, не имеющих гражданства, что позволяет гибко решать конкретные ситуации, но одновременно приводит к фрагментации компетенций органов власти и недостаточной прозрачности административных процедур.

В целом можно констатировать, что законодательство Вьетнама характеризуется осторожным, но гуманистическим подходом к проблеме безгражданства и во многом соответствует ключевым положениям международного права, особенно в части защиты прав ребёнка и создания возможностей для приобретения гражданства. Вместе с тем отсутствие формализованной процедуры определения статуса лица без гражданства, а также сложность административных механизмов приводят к сохранению разрыва между нормативным регулированием и фактической возможностью реализации прав. В этих условиях дальнейшее совершенствование законодательства Вьетнама в направлении его сближения с международными стандартами представляет собой насущную задачу как в правовом, так и в гуманитарном измерении.

3. Несмотря на то что международное право сформировало относительно целостную систему стандартов защиты лиц без гражданства, практика во Вьетнаме и во многих государствах Юго-Восточной Азии свидетельствует о наличии существенного разрыва между юридическими обязанностями и эффективностью их реализации. Данный разрыв обусловлен не только неполным участием государств региона в специализированных международных конвенциях, но и особенностями имплементации, а также организацией исполнения соответствующих норм в рамках национальных правопорядков.

Для сокращения разрыва между международными стандартами и практикой их реализации во Вьетнаме ключевое значение имеет формирование модели административных процедур, ориентированных на человека и доступных для лиц без гражданства. Такая модель должна опираться на подход, основанный на правах человека, и одновременно учитывать институциональные условия и управленческие возможности вьетнамского государства.

Во-первых, необходимо ввести административную процедуру установления статуса без гражданства. Это базовый элемент признания правосубъектности лица и его доступа к соответствующим механизмам защиты. Процедура должна быть нормативно определена по компетенции, этапам, срокам рассмотрения и критериям оценки, при этом следует предусмотреть возможность использования гибких доказательственных средств, а не исключительно документов актов гражданского состояния, которые часто недоступны для апатридов.

Во-вторых, целесообразно упростить порядок приобретения гражданства для лиц без гражданства, длительно проживающих во Вьетнаме, особенно для детей и иных уязвимых групп. Смягчение документарных требований, признание фактического проживания и применение презумпции в пользу заявителя при оценке обстоятельств дела способны содействовать достижению государственной цели по сокращению безгражданства.

В-третьих, «дружественная» модель требует усиления правовой помощи и подготовки кадров. Лица без гражданства, как правило, ограничены в доступе к правовой информации и публичным услугам, что обусловливает особую значимость бесплатной юридической помощи и административного консультирования. Параллельно обучение должностных лиц на основе подхода прав человека позволит минимизировать формалистическое толкование норм, повысить гибкость и гуманитарную направленность при рассмотрении дел.

Наконец, необходимо развивать межведомственное взаимодействие и региональное сотрудничество, особенно по делам с трансграничным элементом. Это является обязательным условием эффективности и устойчивости модели административных процедур, ориентированных на лиц без гражданства, во Вьетнаме.

Список литературы:

1. United Nations. Convention relating to the Status of Stateless Persons (1954).
2. United Nations. Convention on the Reduction of Statelessness (1961).
3. United Nations. International Covenant on Civil and Political Rights (1966).
4. United Nations. Convention on the Rights of the Child (1989).
5. Национальное собрание Социалистической Республики Вьетнам. Закон о гражданстве Вьетнама (2008; ред. 2014);