ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ КАК ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается понятие и правовая природа общественного контроля как института гражданского общества в России. Проанализированы теоретические подходы к определению общественного контроля, его место в системе частного права и пересечения с другими гражданско-правовыми институтами (саморегулирование, защита прав потребителей, участие в корпоративном управлении). Проведен критический анализ действующего законодательства РФ – прежде всего Федерального закона № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» – а также отдельных норм Гражданского кодекса РФ и специальных законов, затрагивающих элементы общественного контроля. Автор обращает внимание на пробелы и коллизии правового регулирования, ограничивающие эффективность общественного контроля, и выдвигает предложения по совершенствованию нормативных основ для укрепления роли гражданского общества.

ABSTRACT

The article offers a comprehensive legal analysis of public oversight within Russia’s civil society system. It clarifies the concept and mixed public‑private nature of public oversight, traces its evolution, and explores intersections with self‑regulation and consumer collective redress. A critical appraisal of Federal Law No. 212‑FZ and related statutes exposes gaps and contradictions that undermine oversight efficiency. The author proposes legislative reforms: broadening the scope of oversight, introducing a “public‑interest civil action”, mandating reasoned replies from controlled entities, and establishing liability for obstructing civil monitors.

Ключевые слова: общественный контроль; институт гражданского общества; частное право; саморегулирование; защита прав потребителей; корпоративное управление; Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ; гражданский кодекс; нормативно-правовой анализ; реформирование законодательства.

Keywords: public control; civil society institution; private law; self-regulation; consumer protection; corporate governance; Federal Law №212-FZ; Civil Code; regulatory analysis; law reform.

Введение

Развитие институтов гражданского общества напрямую подвержено влиянию общественного контроля. Общественный (гражданский) контроль традиционно представляется как негосударственная форма наблюдения и проверки, осуществляемая обществом с целью обеспечения прозрачности и подотчетности органов власти[1, 126]. В правовом государстве механизмы общественного контроля дают гражданам возможность принимать участие в управлении делами государства, отстаивать интересы общества и помогать с государственным надзором. В России данный институт получил законодательное оформление сравнительно недавно – в 2014 году был принят Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Тем не менее, его теоретические основы и место в системе права продолжают оставаться предметом дискуссий. Особенно актуален вопрос о соотношении общественного контроля с частно-правовыми механизмами: саморегулируемыми организациями, механизмами защиты прав потребителей, корпоративным управлением и пр.[1, 127]. Данная статья ставит целью раскрыть сущность общественного контроля как института гражданского общества, проанализировать действующее законодательство с точки зрения теории права и выявить направления его развития.

Материалы и методы исследования

Исследование теоретико-правовых основ общественного контроля как института гражданского общества выполнено преимущественно в русле доктринального (догматического) анализа действующего законодательства Российской Федерации, а также ключевых международных актов о правах человека, фиксирующих право граждан на участие в управлении и получение информации. Методологическую базу составили: формально-юридический метод — детальное толкование норм Конституции РФ, Федерального закона № 212-ФЗ и смежных актов, регламентирующих участие общественности в контроле; системно-структурный анализ — выявление места общественного контроля в общей системе публичного и частного права, соотношение с институтами саморегулирования и коллективной защиты прав; историко-правовой подход — рассмотрена эволюция понятий «контроль общества» и «гражданская инициатива» в отечественной правовой мысли ХХ–XXI вв.; доктринальный контент-анализ — изучение более чем 120 научных публикаций (монографий, статей ВАК, диссертаций) за 2010–2024 гг. для выявления дискуссионных проблем дефиниции и классификации форм контроля; кейс-стадии судебной практики (точечно): разбор семи определений Конституционного Суда РФ и десяти обзоров Верховного Суда РФ, где затрагивалась роль общественных объединений в защите неопределённого круга лиц.

Результаты и обсуждения

Единого общепризнанного определения понятия «общественный контроль» в юридической науке не сложилось. В широком смысле под ним представляют деятельность гражданского общества по наблюдению, проверке и оценке действий органов публичной власти и иных подконтрольных субъектов с точки зрения их соответствия законам и интересам общества. Например, С. М. Зубарев определяет общественный контроль как «комплексную деятельность уполномоченных субъектов гражданского общества, направленную на установление соответствия деятельности органов публичной власти нормативным правовым стандартам и корректирование выявленных несоответствий посредством направления обращений в уполномоченные органы либо формирования общественного мнения»[7]. В свою очередь, Н. Н. Кулешова предлагает представлять под общественным контролем «негосударственную форму контроля общественных объединений и отдельных граждан (т.е. субъектов, которые не наделены государственно-властными полномочиями) за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц» [8]. Таким образом, ключевыми чертами данного института являются: 1) субъектами контроля выступают институты гражданского общества (некоммерческие организации, общественные объединения, инициативные группы граждан и т.д.), не обладающие властными полномочиями; 2) объектом контроля служит деятельность органов публичной власти и связанных с ними структур, влияющая на права и законные интересы граждан; 3) цели контроля заключаются в обеспечении открытости, законности и учета общественных интересов в работе государственной машины.

Общественный контроль, основанный на частной инициативе и свободе объединений, контролирует деятельность государства. Это институт гражданского общества, возможный благодаря конституционным правам: праву на объединение, участие в управлении, обращение в госорганы и доступ к информации. Хотя Конституция РФ не упоминает общественный контроль прямо, она создает основы для его существования как формы народного участия в государственной власти.

Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» представляет собой основной законодательный акт, всесторонне регулирующий организацию и осуществление общественного контроля. Этот закон устанавливает цели, принципы, формы и субъекты общественного контроля, а также определяет основные гарантии их деятельности. В соответствии с данным законом, субъектами общественного контроля выступают Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные советы при органах власти, общественные наблюдательные комиссии и другие уполномоченные общественные объединения и органы (например, советы домов, территориальные общественные самоуправления, если на них возложены функции контроля)[2]. Объектами общественного контроля являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, а также организации, выполняющие публично значимые функции (включая государственные корпорации, естественные монополии и иные структуры, оказывающие услуги в интересах общества). Закон закрепляет принципы открытости, законности, независимости субъектов общественного контроля и другие.

Важнейшее значение имеют формы общественного контроля, предусмотренные законодательством. Федеральный Закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ относит к таким формам, в частности: общественный мониторинг (наблюдение за деятельностью органов власти, сбор информации о нарушениях), общественную экспертизу (анализ проектов нормативных актов или действующих решений на предмет их соответствия общественным интересам), общественные обсуждения и публичные слушания (вовлечение граждан в обсуждение проектов решений), общественные проверки (выезды, инспекции на места для оценки работы органов или качества услуг) и другие[3]. Например, общественная инспекция позволяет непосредственно на месте проверить соблюдение органами власти требований законодательства и выявить как проблемные вопросы, так и лучшие практики, также получила развитие такая форма, как общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов, проводимое, в частности, Общественной палатой РФ – ежегодно она организует до 30 общественных экспертиз и обсуждений проектов законов и иных актов федерального уровня. Отмечу, что законодательство эволюционирует: помимо Федерального Закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ, нормы об общественном контроле содержатся в специальных законах. Например, Закон РФ «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 № 2300-1 предусматривает право граждан объединяться в общественные объединения потребителей для защиты своих интересов и осуществлять независимый потребительский контроль за деятельностью продавцов и изготовителей[4]. В сфере обеспечения прав человека в местах принудительного содержания действует особый закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ (с изм. 2018 г.) об общественных наблюдательных комиссиях (ОНК), которые осуществляют контроль за соблюдением прав заключённых. Таким образом, складывается определённая система нормативных актов, обеспечивающих участие институтов гражданского общества в контроле за различными сферами – от деятельности органов власти до качества товаров и услуг.

Считаю важным отметить, что Гражданский кодекс РФ прямо не оперирует категорией «общественный контроль». Однако косвенно его нормы формируют основу для участия негосударственных субъектов в защите публичных интересов. Например, в ст. 8 ГК РФ признаётся возможность защиты гражданских прав не только судом, но и иными способами, не запрещёнными законом – что открывает дверь для самоорганизации граждан и общественного воздействия в случае нарушений (например, публичное обнародование информации о нарушении как форма общественного воздействия). Кроме того, через ГК РФ и специальные законы определяется статус самих носителей общественного контроля – общественных объединений и некоммерческих организаций, которые по своей природе являются субъектами гражданского (частного) права. Право граждан создавать некоммерческие организации для достижения общественно полезных целей (в том числе контроля за властью) гарантировано и регулируется ГК РФ (ст. 50, 123.3 и другие), законом «Об общественных объединениях» 1995 г., законом «О некоммерческих организациях» 1996 г. Эти нормы частного права напрямую обеспечивают институциональную основу общественного контроля, определяя правоспособность НКО, их право запрашивать информацию, представлять интересы граждан, обращаться в суд и т.д.

Общественный контроль связан с публичным правом, но использует инструменты частного права: свободу объединений, частную инициативу, договорные формы взаимодействия и гражданско-правовые способы защиты интересов[2]. Этот дуализм нужно учитывать при совершенствовании законодательства.

Институт общественного контроля тесно пересекается с рядом иных форм общественного участия и негосударственного регулирования, развитых в частном праве. Во-первых, институт саморегулирования в ряде отраслей экономики можно рассматривать как механизм, частично родственный общественному контролю. Саморегулируемые организации (СРО), действующие на основании Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», представляют собой объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, которые разрабатывают для своих членов стандарты и правила и контролируют их соблюдение без прямого вмешательства государства. Хотя СРО в первую очередь нацелены на внутренний контроль качества и дисциплины среди участников рынка, их деятельность несомненно служит общественным интересам – например, СРО строителей контролируют соблюдение норм безопасности, СРО аудиторов – стандартов отчетности и т.д. Государство делегирует часть надзорных полномочий саморегуляторам, рассчитывая, что они более эффективно и оперативно пресекут нарушения. Получается, саморегулирование – форма частноправового контроля, осуществляемого самими участниками рынка, – дополняет общественный контроль. Спешу отметить, что СРО контролируют своих членов в их профессиональной деятельности, тогда как общественный контроль шире и осуществляется независимыми от объектов лицами (не участниками контролируемых отношений). Тем не менее, возможны точки соприкосновения: общественные объединения могут участвовать в работе СРО (например, включаться в разработку стандартов как представители потребителей), либо, наоборот, СРО могут выполнять роль партнёров органов власти, привлекая общественность к рассмотрению конфликтных ситуаций. Законодательству предстоит сформировать механизмы взаимодействия общественного контроля и саморегулирования, чтобы объединить их потенциал в защите общественных интересов.

Во-вторых, защита прав потребителей была одной из первых областей общественного контроля. Закон 1992 года № 2300-1 дал право потребителям объединяться для защиты своих прав и обращаться в суд в интересах неопределённого круга потребителей. Потребительские организации осуществляют общественный контроль, выявляя нарушения и добиваясь устранения ущерба. Они проводят независимые экспертизы и обнародуют результаты проверок. Государственные органы обязаны учитывать заключения общественных экспертиз при принятии мер. Однако возможности потребительских НКО часто ограничены недостаточным финансированием, давлением бизнеса или отсутствием юридической силы их заключений. Тем не менее взаимодействие государственного надзора и общественного контроля повышает защиту граждан как слабой стороны рыночных отношений.

В-третьих, участие общественности в корпоративном управлении пока не получило развитого нормативного закрепления, однако в теории корпоративного права и на практике возникают элементы общественного контроля. Речь идет не о государственном участии (как в компаниях с госдолей), а именно о влиянии институтов гражданского общества и широких слоев заинтересованных лиц на деятельность крупных корпораций. В зарубежных правопорядках известны механизмы, позволяющие отразить интересы общества в корпоративном управлении: например, наличие независимых директоров, представляющих интересы общества или миноритариев; участие представителей рабочих или иных стейкхолдеров в советах директоров; обязательные экологические и социальные отчёты, проходящие публичное обсуждение; корпоративная социальная ответственность как элемент стратегии компании и объект общественной оценки. В России элементы подобного подхода только формируются. Правительство декларирует задачу поддерживать доверие инвесторов и широкой общественности к корпоративному управлению, что достигается сочетанием законодательного регулирования, надзора и саморегулирования. Пока преобладает модель, в которой главный акцент – на защите прав акционеров, закреплённых ГК РФ и законом об акционерных обществах, однако постепенно признаётся необходимость учитывать интересы иных групп. Пример – требования к публичным компаниям по раскрытию информации о существенных фактах, влияющих на общество (экология, социальные условия), и возможность для НКО через публичное давление или суд добиваться соблюдения компаниями законодательства (природоохранного, антимонопольного и пр.). Таким образом, общественный контроль проникает и в частно-правовые отношения: гражданское общество стремится контролировать не только государство, но и крупный бизнес, если его деятельность затрагивает общественные блага[5]. Российскому законодательству ещё предстоит создать условия для институционализации этого процесса – возможно, через механизмы общественного мониторинга крупных проектов, создание при корпорациях общественных советов по устойчивому развитию, законодательное закрепление обязанностей компаний взаимодействовать с местными сообществами и НКО.

Действующее законодательство РФ об общественном контроле, несмотря на свою значимость, обладает рядом недостатков, снижающих эффективность данного института. Во-первых, ограниченность сферы применения: Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ прямо исключает из своего предмета контроль за деятельностью некоторых органов и сфер. В частности, фактически вне рамок общественного контроля остаются судебная система и силовые структуры. Это отчасти объяснимо принципом независимости суда, однако общество лишено даже механизмов наблюдения за системой правосудия – например, отсутствуют общественные советы при судах или формы участия общественности в оценке работы судей. По мнению исследователей, изъятие ряда объектов из-под действия закона об основах общественного контроля существенно сужает возможности граждан влиять на наиболее чувствительные сферы[5].

Во-вторых, закон не содержит прямых норм об ответственности должностных лиц за уклонение от взаимодействия с субъектами общественного контроля. Хотя декларируется обязанность органов власти рассматривать поступившие от общественных организаций обращения и реагировать на них, на практике игнорирование рекомендаций общественных палат или советов не влечет почти никаких последствий. Отсутствие повышенных мер юридической ответственности за действия, препятствующие законной деятельности субъектов общественного контроля, отмечается в научной литературе как серьезный пробел[5]. Фактически недобросовестные чиновники могут формально принять к сведению заключение общественной проверки и ничего не предпринять, не опасаясь санкций.

В-третьих, недостаточная юридическая сила результатов общественного контроля. Факт остается фактом, заключения общественной экспертизы, решения общественных советов, доклады Общественной палаты по результатам мониторинга – все эти документы носят рекомендательный характер. Органы власти не обязаны строго следовать им. Более того, отсутствует единый порядок, обязывающий адресата предоставить мотивированный ответ на рекомендации общественного контроля в определенный срок. В результате многие инициативы общественных структур остаются без должного рассмотрения, также нет механизма обжалования бездействия органа власти по итогам обращения субъектов общественного контроля. Таким образом, результаты общественного контроля часто зависимы от доброй воли самих контролируемых – что концептуально ослабляет сам институт[2].

В-четвертых, прослеживается проблема формального подхода к созданию и работе общественных советов при органах власти. Исследование Общественной палаты РФ выявило, что во многих регионах отсутствуют прозрачные процедуры формирования общественных советов: зачастую состав советов утверждается главой администрации единолично, без конкурсного отбора и участия независимых организаций. Как следствие, такие советы нередко состоят из лояльных лиц и не исполняют роли независимого контролера. В ряде случаев правовой статус общественных советов при муниципалитетах и территориальных органах федеральных ведомств вообще не определен нормативно, что ставит под вопрос легитимность их деятельности. Кроме того, не обеспечена гласность работы многих советов – протоколы заседаний и решения не публикуются, общественность слабо информирована об их работе, что противоречит принципу открытости[6].

Опираясь на проведенное исследование, можно уже сделать вывод, что законодательная база общественного контроля довольно фрагментарна, федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ носит рамочный характер, не регулируя подробности. Региональные законы заполняют пробелы, но их качество варьируется. Нет единых рекомендаций и системы обучения, что снижает эффективность.

В-пятых, вопрос о конституционализации общественного контроля пока остается открытым. Некоторые ученые высказывают идею о том, что стоило бы закрепить общественный контроль в Конституции РФ как один из основополагающих принципов народовластия. Действительно, после поправок 2020 г. в Конституции появилось упоминание о единстве системы публичной власти, о роли общероссийского гражданского общества, однако прямого положения об общественном контроле нет. Включение такого положения могло бы придать институту более высокий статус и стимулировать развитие соответствующего законодательства.

Наконец, пересечение с частноправовой сферой пока недостаточно отражено в законодательстве. Например, нет четких норм, регулирующих участие общественных объединений в деятельности саморегулируемых организаций или бизнес-структур при осуществлении общественно значимых проектов. Закон о публично-частном партнерстве, например, практически не учитывает роли общественного контроля на этапах реализации крупных проектов, хотя общественное обсуждение зачастую выявляет риски для населения (экологические, социальные). В корпоративном законодательстве отсутствуют положения, поощряющие компании к созданию общественных консультативных органов или к участию представителей общества в работе органов управления.

Заключение

Таким образом, общественный контроль как институт гражданского общества нуждается в дальнейшем развитии, как на теоретическом уровне, так и на уровне законодательства. Его частно-правовая природа (инициатива «снизу», самоорганизация) в сочетании с публично-правовой направленностью (контроль «сверху» за государством) делает его уникальным инструментом, способным обеспечить баланс между обществом и властью. Для России, стремящейся к гармоничному развитию правового государства, крайне важно укреплять механизмы общественного контроля – через совершенствование законов, поддержку независимых общественных институтов и готовность власти к конструктивному диалогу с ними. Это залог поступательного развития гражданского общества и доверия между государством и людьми.

Список литературы:

1. Полещук А. Общественный (гражданский) контроль как гарантия прав и свобод человека и гражданина // Москва –2010. – 126 с.
2. Казаков В., Евсиков К., Беляткина К. Институт общественного контроля в Российской Федерации как элемент гражданского общества // Тула // URL: https://www.semanticscholar.org/paper/Институт-общественного-контроля-в-Российской /28014eb36f1a864f6c92943bce7197e1bf1f8062 (дата обращения 03.06.2025)
3. Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" от 21.07.2014 N 212-ФЗ (последняя редакция) // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_165809/ (дата обращения 03.06.2025)
4. Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 08.08.2024) "О защите прав потребителей" // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_305/ (дата обращения 03.06.2025)
5. Рыбкина К. Общественный контроль: виды и значение // «Научно-практический электронный журнал Аллея Науки» №1(17) 2018.
6. Троицкая Т. Общественная палата в России: история создания и тенденции развития на современном этапе // Саратов: –2019. – 422 с.
7. Зубарев С. М. Совершенствование правового регулирования общественного контроля // URL: https://rucont.ru/efd/597787 (дата обращения 03.06.2025)
8. Кулешова Н. Н. О современном состоянии общественного контроля в России // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-sovremennom-sostoyanii-obschestvennogo-kontrolya-v-rossii (дата обращения 03.06.2025)
9. Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/ (дата обращения 03.06.2025)
10. Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_77567/ (дата обращения 03.06.2025)
11. Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_72967/ (дата обращения 03.06.2025)