СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (США, КИТАЙ, ФРАНЦИЯ) И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

АННОТАЦИЯ

В статье проведен сравнительный правовой анализ различных моделей общественного контроля и участия гражданского общества в управлении в странах с разными правовыми системами – США, Китае и Франции. Выявлены отличительные черты англосаксонской (американской), социалистической (китайской) и континентально-европейской (французской) моделей взаимодействия государства и общества при осуществлении общественного контроля. Особое внимание уделено механизмам прозрачности, участию граждан в принятии решений, независимости общественных институтов и их влиянию на власть. На основе изученного зарубежного опыта формулируются предложения по совершенствованию российского законодательства и практики в сфере общественного контроля для более эффективной защиты интересов гражданского общества. Предложения включают укрепление гарантий доступа к информации, расширение возможностей общественных организаций влиять на решения, институциональное развитие общественных консультативных органов и др., с учетом национальной специфики России.

ABSTRACT

In the article a comparative legal analysis of different models of public control and civil society participation in governance in countries with different legal systems - the USA, China and France - is carried out. The distinctive features of Anglo-Saxon (American), socialist (Chinese) and continental-European (French) models of interaction between the state and society when exercising public control are revealed. Special attention is paid to the mechanisms of transparency, participation of citizens in decision-making, independence of public institutions and their influence on the authorities. Based on the studied foreign experience, proposals are formulated to improve Russian legislation and practice in the sphere of public control for more effective protection of civil society interests. The proposals include strengthening the guarantees of access to information, expanding the opportunities for public organizations to influence decisions, institutional development of public advisory bodies, etc., taking into account the national specifics of Russia.

Ключевые слова: общественный контроль; сравнительный анализ; США; Китай; Франция; гражданское общество; публичная власть; прозрачность; участие граждан; зарубежный опыт; реформы законодательства.

Keywords: public control; comparative analysis; USA; China; France; civil society; public authority; transparency; citizen participation; foreign experience; legislative reforms.

Введение

Институт общественного контроля и более широко – участие общества в контроле над властью – существует во всех странах, однако принимает разнообразные формы в зависимости от политической системы, правовой культуры и исторических традиций. Изучение зарубежного опыта позволяет глубже понять возможности и пределы общественного контроля, а также заимствовать удачные решения для российских реалий. В данной статье рассмотрены три контрастные модели:

• Американская (США) – пример развитой демократии с сильными традициями гражданского общества, где механизмы общественного контроля воплощены прежде всего через открытость информации, судебную защиту и независимую активность НКО.
• Китайская (КНР) – пример страны с социалистической системой, где официально провозглашается участие народа в управлении, но сохраняется однопартийный контроль, ограничивающий независимое гражданское действие. Интерес представляет сочетание декларируемых прав на участие с реальными ограничениями.
• Французская (Франция) – представитель европейской континентальной правовой семьи, с богатой историей публичного права, институтами омбудсменов, консультативных советов и устойчивыми правовыми гарантиями прав человека, но также с бюрократическими традициями. Франция интересна как страна, пытающаяся институционализировать диалог государства и общества через специальные органы (например, экономический, социальный и экологический совет).

Сопоставление этих моделей позволит очертить набор инструментов, которые могут быть использованы для улучшения российского законодательства об общественном контроле. Важно представлять, что прямое копирование невозможно – каждый институт работает в контексте культуры и политической системы. Однако принципы (прозрачность, подотчетность, вовлечение граждан, защита активистов) универсальны и их реализация, хоть и разными методами, рассматривается во всех системах.

В качестве материалов исследования использованы официальные тексты нормативно-правовых актов США (в том числе Закон о свободе информации 1966 г., Sunshine Acts и ключевые экологические законы с положениями о «citizensuit»), нормативные документы КНР (Правила об открытости правительственной информации 2007 г., акты об организации местного самоуправления и процедуры публичных консультаций) и Франции (Конституция, закон от 1901 г. «Об ассоциациях», акты о создании Défenseurdesdroits и CESE), а также выборка судебных решений и отчетов омбудсменов. В качестве дополнительных эмпирических источников использованы официальные доклады парламентских и экспертных комиссий, данные о практической реализации общественных слушаний и публичных обсуждений проектов нормативных актов, публикации профильных НКО, аналитические статьи и монографии по сравнительному правоведению. Методология исследования включает сравнительно-правовой анализ (сопоставление институциональных моделей и процедурных механизмов трех стран), формально-юридический метод (анализ содержания и структуры нормативных актов), контент-анализ судебных и экспертных решений, а также синтез и обобщение полученных результатов с применением системного подхода для выработки рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в сфере общественного контроля.

Результаты и обсуждения

Модель США: гражданское общество как «сторожевой пёс» государства. Для Соединенных Штатов Америки характерна децентрализованная и юридически подкрепленная система общественного контроля, складывающаяся из множества взаимодополняющих элементов. Ключевые черты американской модели:

Право на информацию и прозрачность. США были одной из первых стран, законодательно закрепивших широкое право граждан на доступ к правительственной информации. Закон «О свободе информации» (Freedom of Information Act – FOIA) принят еще в 1966 году и с тех пор стал мощнейшим инструментом прозрачности. FOIA устанавливает процедуру, по которой любой человек может запросить у федерального ведомства практически любые документы, и ведомство обязано либо предоставить их, либо обосновать отказ строго ограниченными исключениями. Этот закон часто называют законом, который позволяет гражданам «знать, чем занимается их правительство»[1]. FOIA прямо рассматривается как инструмент обеспечения подотчетности власти перед обществом[2]. Аналогичные акты действуют на уровне штатов. Кроме того, США имеют законы о «солнечном свете» (Sunshine Acts), требующие открытости заседаний государственных органов. Практически на всех уровнях – от городского совета до федеральных агентств – публичные совещания должны проводиться открыто для прессы и наблюдателей, за редкими исключениями. Такая глубоко укорененная прозрачность обеспечивает информированность общества и формирует основу для дальнейших контрольных действий.

Независимый судебный контроль и институт «citizen suit». Особенностью американской правовой системы является возможность граждан и общественных объединений напрямую инициировать судебные процессы против государственных органов или частных лиц, нарушающих закон, в общественных интересах. Многие фундаментальные федеральные законы содержат специальные положения о «гражданском иске» (citizen suit). Например, Закон о чистой воде, Закон о чистом воздухе, Закон об эндемичных видах – все они разрешают любому лицу подать иск против предприятия-нарушителя экологических норм или против регулятора, не исполняющего своих обязанностей[3]. Цель таких норм – расширить участие граждан в обеспечении соблюдения законов, зная, что у государства может не хватать ресурсов или воли[3]. В судебной практике выработано понятие «общественный истец» – организация, отстаивающая интересы группы, даже если непосредственный ущерб ей не причинен. За десятилетия благодаря этим механизмам НКО в США добились множества изменений: суды по искам граждан отменяли незаконные приказы чиновников, заставляли агентства пересматривать решения, штрафовали корпорации за вред людям и среде. Судебная власть выступает арбитром, независимым от исполнительной власти, и потому становится опорой гражданского общества в его контролирующей функции. В России пока аналогов институту гражданского иска в столь широком виде нет, но его эффективность очевидна – он наделяет обычных людей полномочиями следить за соблюдением законности[3] и дополнять деятельность государственных надзорных органов.

Сильный негосударственный сектор («watchdog NGOs» и СМИ). Американское гражданское общество знаменито многообразием неправительственных организаций, фондов, инициативных групп, которые специализируются на контроле в разных областях – от защиты прав человека до контроля над расходованием бюджета. Например, такие организации, как American Civil Liberties Union (ACLU), Government Accountability Project, Judicial Watch и многие другие, системно мониторят деятельность властей, подают запросы по FOIA, публикуют доклады о нарушениях, инициируют резонансные судебные дела. Их нередко называют «сторожевыми псами демократии». Важным элементом этой экосистемы является свобода прессы: независимые журналистские расследования (часто в сотрудничестве с НКО) вскрывают злоупотребления, коррупцию, тем самым выступая формой общественного контроля через общественное мнение. Правовая среда (Первая поправка к Конституции США гарантирует свободу слова) создает условия, когда пресса и НКО могут беспрепятственно критиковать власть без риска быть закрытыми или преследуемыми. Конечно, эта модель не идеальна – существуют ложная информация, политическая поляризация – но она показывает, что общественный контроль может эффективно осуществляться самим обществом при минимальных формальных структурах, если закон охраняет свободы.

Гражданское участие в органах управления. В США есть и практики прямого привлечения граждан к работе государственных органов. Например, во многих городах действуют общественные полицейские комиссии – независимые гражданские советы, рассматривающие жалобы на полицию и вырабатывающие рекомендации, как улучшить работу правоохранителей (их решения, правда, не всегда обязательны, но моральный вес велик). Граждане участвуют и во многих других консультативных комитетах при муниципалитетах, школах, органах здравоохранения – это организуется на локальном уровне. Особый институт – жюри присяжных и grand juries (большое жюри) – привлекает граждан к отправлению правосудия и надзору за действиями прокуратуры (большое жюри санкционирует обвинения, проверяет обоснованность). Это уникальный элемент англосаксонской правовой культуры, напрямую вовлекающий простых людей в контроль над тем, как осуществляется правосудие.

Таким образом, американская модель общественного контроля – это сочетание правовых гарантий прозрачности, доступной судебной системы и активного гражданского общества, которое этими инструментами пользуется. Государство не столько создает специальные «палаты» или «советы» для контроля, сколько открывает свои двери (через информацию) и допускает общество в правовые механизмы. Такой подход исторически показал высокую результативность в выявлении и коррекции ошибок власти. В то же время он требует зрелого гражданского общества, независимости судов и уважения власти к правилам – что складывалось веками.

Для России из американского опыта особо ценно: закрепление широкого права на информацию, введение элементов гражданского иска (например, в экологическом праве), защита независимости НКО и СМИ. Эти шаги могли бы значительно усилить отечественный общественный контроль.

Модель Китая: «народное участие» под контролем государства. Китайская Народная Республика представляет собой совершенно иную политико-правовую систему, в рамках которой идеи общественного контроля и участия граждан приобретают специфическое звучание. Китай официально провозглашает себя «социалистической демократией» и даже закрепил в ряде законодательных актов и политических документов принципы прозрачности и участия. Например, несколько лет назад на высшем уровне декларировано, что народ имеет право «знать, участвовать, выражать свое мнение и контролировать управление»[4]. Эти слова звучат весьма прогрессивно: руководство КНР заявило о необходимости осуществлять власть «в солнечном свете», то есть открыто, и вырабатывать механизмы обратной связи с обществом[4]. Действительно, с начала 2000-х в Китае отмечается развитие формальной базы для публичного участия: введены процедуры публичного обсуждения законопроектов, проводятся общественные консультации по некоторым решениям, существуют избираемые (частично) комитеты жителей в городских микрорайонах и комитеты крестьян в деревнях (на низовом уровне самоуправления), также значимым шагом стало принятие в 2007 году Правил об открытости правительственной информации, которые позволяют гражданам запрашивать определенные данные у властей (аналог FOIA, но с гораздо более узкой сферой и множеством исключений).

Однако реальность общественного контроля в Китае сильно ограничена рамками однопартийной системы и приоритета государственной (точнее, партийной) власти над обществом. Основные особенности китайской модели:

Внутрипартийный и государственный контроль вместо независимого. В КНР фактически отсутствуют независимые от государства институты гражданского общества, способные контролировать власть. Все значимые общественные организации либо созданы государством (так называемые «массовые организации» типа Всекитайской федерации женщин, Союза молодежи, Федерации профсоюзов – они входят в структуру управляемого партией общества), либо жестко контролируются через систему регистрации и надзора. Неправительственные организации, занимающиеся правами человека или правозащитной деятельностью, практически не могут свободно работать – многие активисты преследуются. Таким образом, роль «внешних» контролеров власти выполняют сами государственные/партийные институты: Центральная комиссия КПК по проверке дисциплины, недавно созданная Государственная надзорная комиссия (антикоррупционный орган) и т.п. Этот контроль – сугубо сверху вниз, без участия независимых граждан. Называть его общественным в западном понимании трудно, но официально считается, что партия таким образом реализует волю народа, очищая госаппарат от злоупотреблений.

Ограниченное публичное участие и консультации. Справедливости ради, отмечу, китайское правительство действительно вводит некоторые процедуры для получения обратной связи. Например, при подготовке важных законопроектов практикуется публикация проектов на сайтах НПКСК (парламента) или Госсовета с приглашением граждан присылать комментарии[4]. Миллионы людей могут высказываться, и иногда поправки учитываются (особенно по менее политизированным темам, вроде экологии, здравоохранения). На местном уровне кое-где проводятся слушания по вопросам тарифов, градостроительства – приглашенные граждане могут выступать. В области экологии введены процедуры оценки воздействия на окружающую среду с обязательным информированием и ограниченным обсуждением с общественностью (однако реальные возможности влиять невелики)[5]. Все эти механизмы показывают стремление власти повысить легитимность решений через имитацию участия, но также проходят жесткий контроль и общество не может отклонить или существенно изменить курс, заданный партией.

Жалобы и петиции («система синьфан»). Традиционный канал влияния – система обращений граждан (синьфан), унаследованная от императорских времен. Граждане могут направлять жалобы на чиновников вышестоящим органам или лично приезжать на прием в Пекин. Формально это способ сообщить о злоупотреблениях на местах. Однако на практике петиций так много (миллионы в год), что рассмотреть их качественно трудно; более того, известны случаи, когда настойчивых петиционеров преследуют, их отправляют в «центры воспитания» за нарушение общественного порядка. По мнению автора, наличие этой системы – признание принципа: народ может указывать власти на проблемы. Периодически громкие случаи (коррупции или произвола), вскрытые в петициях, действительно приводят к наказанию местных чиновников – но скорее как исключение, если дело получило огласку.

«Народное правосудие» и участие в судебной системе. В Китае есть институт народных заседателей (аналог присяжных, но с особенностями): обычные граждане привлекаются к рассмотрению некоторых дел в судебных коллегиях. Это попытка вовлечь граждан в контроль за судебной властью. Однако судебная система Китая не независима (подчинена партии), поэтому заседатели лишь могут «сглаживать углы», создавая видимость народного элемента, не влияя сильно на общий уклон правосудия.

Контроль через общественное мнение через «сито» цензуры. В Китае есть понятие «общественный надзор посредством мнения». Средства массовой информации, особенно до усиления цензуры в последние годы, иногда освещали проблемы, тем самым стимулируя власть реагировать. В 2000-х были даже популярны расследовательские журналисты, раскрывавшие локальные скандалы, после чего центральные власти вмешивались и наказывали виновных, демонстрируя реакцию на общественное возмущение. С распространением интернета появилась возможность для так называемых «взорвавшихся новостей» в соцсетях, которые тоже иногда приводили к изменениям (увольнение чиновника за роскошь после публикации в Weibo и т.п.). Однако с приходом более жесткой политики цензура усилилась, и в настоящее время СМИ и интернет очищаются от «прямой» критики власти. Тем не менее, интересен сам принцип, провозглашенный партией: пресса должна выполнять функцию контроля – но при этом под контролем самой партии, что, конечно, парадокс.

В итоге китайская модель представляет собой ограниченное, управляемое участие без реальной независимости. Как отмечают исследователи, все механизмы «участия» призваны смягчить «дефицит демократии», но не устранить его[4]. Партия по-прежнему монопольно принимает решения; общество может лишь консультировать и сигнализировать о крайних злоупотреблениях, которые угрожают стабильности.

Для России опыт Китая служит скорее предостережением. Он показывает, что декларация права людей «контролировать» власть может остаться на бумаге, если не гарантирована институциональная независимость контролеров. Китайская система добилась успехов в экономике, но ценой ограничения гражданских свобод; реальный общественный контроль там заменен партийным контролем. Для России, имеющей стремление к правовому государству, такая модель неприемлема, так как ведет к ослаблению гражданского общества. Справедливости ради, необходимо также отметить позитивные шаги: например, процедуры публикации проектов законов для комментариев. Россия могла бы тоже более системно внедрить публичное обсуждение законодательных инициатив на федеральном уровне (у нас это пока не строго обязательно, хотя портал проектов НПА существует). Ещё один элемент – цифровые платформы для обращений граждан (в Китае развивают онлайн-петиции) – может быть полезен, при условии, что обращения действительно рассматриваются. В России институт петиций получил свой функционал и реализацию, но все также недостаточно урегулирован, так как не все петиции получают одинаковое внимание от правительства не смотря на количество подписей [7].

Модель Франции: институционализированный диалог государства и общества. Французская Республика имеет давние традиции как сильной государственной власти, так и активного гражданского общества. Механизмы общественного контроля во Франции сочетают в себе элементы консультаций, участия через институты посредники (омбудсмены, советы) и прямого гражданского активизма, основанного на гарантированных правах. Рассмотрим ключевые компоненты французской модели:

Институты-омбудсмены и независимые органы. Во Франции функционирует целый ряд независимых органов, призванных отстаивать права граждан в отношениях с властью. В их числе – Защитник прав (Le Défenseur des droits), институт, объединяющий функции омбудсмена, защита прав ребенка, контроль за соблюдением этики полиции и равенством. Защитник прав – независимое должностное лицо, назначаемое президентом с согласия сената, которое рассматривает жалобы граждан на действия органов власти, полиции, органов соцзащиты и др., и выносит рекомендации. Хотя его решения не обязательны, органы обычно им следуют, кроме того, Защитник может обращаться в суд в интересах заявителей. Наличие такого института гарантирует, что у граждан есть внесудебный механизм контроля и восстановления справедливости в случае бюрократического произвола. Аналогично, есть Высший комитет по прозрачности жизни публичных деятелей (следит за декларациями чиновников), Национальная комиссия по контролю безопасности (надзирает за спецслужбами) – эти органы включают независимых экспертов и зачастую представителей общественности.

Экономический, социальный и экологический совет (CESE) – «третья палата» французской системы. CESE – конституционный консультативный орган, объединяющий представителей организованного гражданского общества: профсоюзы, объединения работодателей, НКО экологические, молодежные, и др. (175 членов)[6]. Он даёт заключения на законопроекты социально-экономического характера, может по собственной инициативе разрабатывать рекомендации, а с недавних пор при нем проводят гражданские конвенции (набор случайно отобранных граждан для обсуждения конкретных вопросов, как это было с Конвенцией по климату)[6]. Хотя CESE не обладает властью блокировать законы, его роль как площадки для постоянного диалога между властью и общественными силами ценна. По сути, французское государство институционализировало общественный контроль, включив представителей общества в процесс обсуждения и подготовки решений на высоком уровне. Примечательно, что президент Э. Макрон инициировал реформу CESE, стремясь сделать его более эффективным «советом гражданского участия»[6]. Этот орган – хороший пример, как можно организовать постоянный гражданский мониторинг политики без конфронтации: через сотрудничество.

Законодательное закрепление участия и консультаций. Французское законодательство требует в ряде случаев проведения публичных обсуждений или консультаций с затрагиваемыми группами. Например, при планировании крупных инфраструктурных проектов обязательно проводится общественное расследование (enquête publique) – специальная процедура, где независимый эксперт собирает мнения граждан, местных ассоциаций, публикует заключение. Без этого проекты не получат одобрения, также работают местные комиссии по окружающей среде, советы жителей в городах – все это дает возможность гражданам контролировать местную политику. В 2020 г. Франция даже в Конституцию планировала внести поправку о защите климата, инициированную Гражданской конвенцией по климату (правда, референдум не состоялся). Тем не менее, тренд в том, что прямая гражданская демократия дополняет представительную.

Судебный контроль и право ассоциаций. Французские граждане и общественные объединения обладают широкими возможностями обжаловать действия администрации в суде (через административные суды). Например, любая зарегистрированная ассоциация с целью охраны окружающей среды может оспорить в суде акт, который, по ее мнению, нарушает экологические права, даже если прямо ее членов не затрагивает. Судебная система (особенно Государственный совет, высший админ.суд) исторически защищает права граждан от произвола администрации, вводя принципы, обязательные для власти. Кроме того, недавно во французское право введены коллективные иски (action de groupe) – в области защиты потребителей, здоровья, дискриминации – что позволяет НКО обращаться в суд от лица группы пострадавших. Все это укрепляет роль гражданского общества как «контролера», используя суд.

Свобода ассоциаций и поддержка НКО. Во Франции конституционно гарантирована свобода объединений; закон от 1901 г. до сих пор основа регулирования НКО. Ассоциации, особенно имеющие статус «общественно полезных», получают поддержку, могут в совещательных органах представлять интересы граждан. Например, Национальная консультативная комиссия по правам человека – при премьер-министре, состоит из НКО и экспертов, мониторит ситуацию с правами человека и публично критикует правительство при необходимости. Государство часто выделяет гранты НКО, признавая их вклад в общественный контроль (но, отмечу, что это двояко, есть риск зависеть от финансирования). В целом, общественные организации во Франции – партнеры государства, их мнение учитывается при разработке многих политик (например, реформы социальной сферы всегда обсуждаются с профсоюзами).

Французская модель демонстрирует баланс между конфликтом и сотрудничеством. С одной стороны, жесткий уличный протест (традиция демонстраций, забастовок) – тоже элемент общественного контроля, когда правительство вынуждено корректировать планы из-за давления. С другой, развиты формы конструктивного вовлечения в принятие решений заранее. Для России особенно интересен опыт CESE – по сути, общенационального гражданского форума при государстве. Аналогом могла бы стать реформа нынешней Общественной палаты РФ: ее можно приблизить по роли к CESE, усилив представительность (не назначение сверху, а избрание/делегирование от реальных НКО и сообществ), наделив правом обязательного рассмотрения ее заключений парламентом, также важен институт омбудсмена – в Российской Федерации есть Уполномоченный по правам человека, но мандат его уже, чем у французского Défenseur des droits; имеет смысл расширить полномочия отечественных уполномоченных и гарантировать их независимость.

Заключение

Сопоставление трех моделей общественного контроля позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, универсальных рецептов нет: американский акцент на негосударственных механизмах, китайский – на квази-партнерстве при господстве партии, французский – на институциональном диалоге. Российская ситуация и правовая система ближе к европейской, однако имеет свои особенности – сильная роль государства, пока еще недостаточно развитое гражданское общество, но и отсутствие жестких идеологических ограничений на участие (как в КНР). Следовательно, в России следует ориентироваться на лучшие практики, адаптируя их.

Исходя из анализа, можно предложить следующие направления совершенствования российского законодательства и механизмов общественного контроля:

1. Усиление прозрачности и доступа к информации. Необходимо кардинально улучшить реализацию права граждан на информацию о деятельности государства. Российский закон 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности госорганов» нуждается в расширении: следует уменьшить перечень оснований для отказа, ввести административную ответственность за неправомерный отказ предоставить информацию, создать удобные электронные сервисы для запросов. Кроме того, целесообразно принять аналог закона о «открытости органов власти» – обязывающего проводить заседания коллегиальных органов открыто или транслировать (по примеру sunshine laws в США). Прозрачность – фундамент общественного контроля, без нее остальные меры малоэффективны.

2. Введение элементов гражданского иска и коллективных исков. Как показывает практика США и Франции, большой эффект дает наделение общественных объединений правом судиться в интересах общества. Предлагается ввести в российское законодательство механизмы коллективных исков (проект такого закона уже обсуждается) и расширить право НКО подавать иски в защиту неопределенного круга лиц не только по потребительским делам, но и, например, по охране окружающей среды, защите памятников, прав инвалидов и т.д. Это позволит гражданскому обществу прямо добиваться через суд отмены незаконных актов или пресечения бездействия властей, также можно включить в отдельные законы (как экологические) нормы, аналогичные американским citizen suit, – например, что общественная организация может подать иск к загрязнителю, если государственные органы не принимают мер. Прямое участие граждан в правоприменении через суд подтолкнет власти более ответственно исполнять законы.

3. Реформа Общественной палаты РФ и система общественных советов. Российскую Общественную палату стоило бы переосмыслить по образцу французского CESE. Добиться, чтобы она стала подлинно представительным советом гражданского общества, а не наполовину назначаемым органом. Для этого можно изменить порядок формирования: увеличить квоты для выборных представителей от общероссийских общественных организаций, возможно, ввести избрание части состава непосредственно гражданами (например, через электронное голосование по кандидатам от НКО). Наделить ОП РФ правом обязательного заключения на проекты социально значимых законов (парламент не может принять без рассмотрения мнения Палаты), также снабдить ее правом направлять запросы должностным лицам с обязательным ответом по существу. То же на региональном уровне: общественные палаты субъектов должны формироваться прозрачно и представлять широкий спектр местных сообществ.

• Кроме того, необходим федеральный закон об общественных советах при федеральных органах исполнительной власти и при органах субъектов (в настоящее время есть указ Президента РФ и разрозненные акты). В этом законе указать порядок их формирования (конкурс, участие ОП РФ), полномочия, гарантии (например, право совета запрашивать информацию, приостанавливать некоторым решением исполнение актов до повторного обсуждения – хотя бы рекомендационно). Опыт Франции подсказывает: если такие советы будут наделены хотя бы консультационной, но институциональной ролью, это улучшит диалог. Конечно, их эффективность зависит от независимости состава – потому главное открытость отбора.

4. Расширение полномочий и независимости уполномоченных лиц. Российский уполномоченный по правам человека и специализированные омбудсмены (по детям, предпринимателям) – важные каналы обратной связи, но им не хватает ресурсов и влияния. Следует рассмотреть предоставление им права законодательной инициативы (у федерального омбудсмена такое право есть, у региональных – нет), права обращаться в Конституционный Суд по вопросам нормативных актов, затрагивающих права граждан. Главное – обеспечить реальную независимость их деятельности, исключить возможность досрочного снятия с должности по усмотрению власти без прозрачной процедуры. Стоит ввести норму, что рекомендации уполномоченных рассматриваются обязательным образом адресатами, а о мерах реагирования сообщается публично (аналогично тому, как во Франции органы обычно следуют советам Défenseur des droits). Усиленный омбудсменский надзор поможет выявлять системные проблемы, не доводя до массовых жалоб.

5. Институциализация общественных обсуждений. Законодательно закрепить обязанность проводить общественные слушания/обсуждения по проектам, затрагивающим значительный круг населения или общественные блага. Например, в градостроительном кодексе РФ уже есть требование публичных слушаний по генпланам. Этот опыт можно расширить: в экологическом законодательстве (ратифицировать Орхусскую конвенцию, к которой Россия пока только присоединилась), в бюджетном процессе (общественное обсуждение бюджета региона, как делает, например, Париж), также на федеральном уровне целесообразно обязать исполнительную власть публиковать наиболее важные проекты постановлений и технических регламентов для сбора предложений граждан и экспертов в течение установленного срока (сейчас эта практика есть, но носит нестрогий характер).

6. Защита активистов и гарантия свободы общественной деятельности. Зарубежный опыт бесполезен, если сами граждане боятся участвовать в контроле. Нужно обеспечить, чтобы реализация общественного контроля не влекла преследований. Ввести нормы, запрещающие увольнять или притеснять работников за участие в деятельности общественных советов или профсоюзов (в США и Франции трудовое законодательство защищает «свистунов» – whistleblowers – у нас подобное только обсуждается). Пересмотреть практику применения законодательства об «иностранных агентах» – ибо клеймение НКО подрывает их способность выполнять контрольные функции. Государство должно, напротив, признавать заслуги общественных контролеров – например, учреждать премии за лучшие расследования в журналистике, благодарности активистам, вскрывшим коррупцию (в США есть даже денежные вознаграждения по некоторым искам qui tam). Такая атмосфера поощрения, а не подозрения, необходима для роста гражданской активности.

7. Применение цифровых технологий для вовлечения граждан. Перенимая лучший опыт (например, портал petitions.white house.gov в США, французскую платформу консультива «Grand Débat»), создать удобные государственные онлайн-сервисы, где граждане могут подавать идеи, жалобы, наблюдать за ходом их рассмотрения. В Российской Федерации уже действует сайт «Российская общественная инициатива», но ее влияние ограничено. Стоит расширить этот механизм, снизить пороги голосов, рассмотреть региональные инициативы, также развивать практику онлайн-опросов и рейтингов работы госорганов, публиковать результаты – как делают, например, в некоторых странах, где граждане оценивают услуги (Open Government Partnership рекомендует такие меры).

В заключение, подчеркнем: российскому законодательству и практике общественного контроля важно найти свой баланс между конфликтностью и сотрудничеством. Американская модель учит нас ценить независимость общества от государства и юридические инструменты, французская – важности диалога и уважения к мнению организаций, китайский опыт – скорее показывает, чего избегать, чтобы не скатиться к имитации. Реализуя предложенные меры – повышая прозрачность, расширяя права граждан на судебную защиту общественных интересов, укрепляя институты, подобные Общественной палате и омбудсменам, – Россия сможет существенно укрепить гражданское общество. Это приведет к тому, что власть станет более открытой и подотчетной, а решения – более выверенными с точки зрения общественных нужд. В конечном итоге, эффективный общественный контроль – не помеха, а подмога государству в достижении целей развития, поскольку помогает своевременно выявлять проблемы и корректировать политику в интересах народа.

Список литературы:

1. Закон О Свободе Информации, США // URL: https://www.foia.gov/foia-statute.html (дата обращения 02.06.2025)
2. Обеспечение прозрачности через Закон о Свободе Информации // URL: https://oversight.house.gov/hearing/ensuring-transparency-through-the-freedom-of-information-act-foia/(дата обращения 02.06.2025)
3. Почему граждане могут подавать иски по Закону о Чистой Воде // URL: https://www.jfnovaklaw.com/blog/why-can-citizens-file-lawsuits-under-the-clean-water-act(дата обращения 02.06.2025)
4. Хорсли Д.Public Participation in the People’s Republic: Developing a More Participatory Governance Model in China URL: https://cwrrr.org/research-reports/public-participation-in-the-people’s-republic-developing-a-more-participatory-governance-model-in-china/  (дата обращения 02.06.2025)
5. Джонсон Т. – Участие общества в экологических вопросах Китая // URL: https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0195925519302732(дата обращения 02.06.2025)
6. Медиум, Третья палата для участия граждан // URL: https://medium.com/participo/a-third-chamber-for-ongoing-citizen-participation-f2d1ff540ba4(дата обращения 02.06.2025)
7. Куракина О. ПЕТИЦИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЮРИДИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ, ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ // Сергиев Посад – 2020