ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА

АННОТАЦИЯ

Решение проблем, связанных со стабильностью экономического роста и укреплением военной мощи нашего государства обеспечивается посредством государственного оборонного заказа. Одновременно наблюдается рост сомнительных операций исполнителей ГОЗ. Такая ситуация стала возможной из-за отсутствия сформулированной базы правовых отношений участников процесса ГОЗ. Пробелы в законодательстве дают дополнительные возможности для мошенников. Практическая реализация осуществления закупок в рамках ГОЗ вызывает сложности у государственных заказчиков на стадии подготовки и утверждения закупочной документации, при проведении торгов по определению поставщика (подрядчика, исполнителя), а также в процессе заключения государственного контракта и его исполнения.

ABSTRACT

The solution of problems related to the stability of economic growth and the strengthening of the military power of our state is provided through the state defense order. At the same time, there is an increase in questionable operations of state security contractors. This situation became possible due to the lack of a formulated framework of legal relations between the participants in the GOZ process. Gaps in legislation provide additional opportunities for fraudsters. The practical implementation of procurement within the framework of the State Budget causes difficulties for government customers at the stage of preparation and approval of procurement documentation, during bidding to determine the supplier (contractor, contractor), as well as in the process of concluding a state contract and its execution.

Ключевые слова: экономический рост; траты на оборону; закупки; сомнительные операции; правовое регулирование; финансовые расследования; государственный заказ; финансовые операции.

Keywords: economic growth; defense spending; procurement; questionable transactions; legal regulation; financial investigations; government order; financial transactions.

Цель исследования – обоснование необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования государственного оборонного заказа. Государственный оборонный заказ (далее - ГОЗ) представляет собой неотъемлемую часть обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства. Посредством ГОЗ обеспечивается разработка и производство вооружения и иной военной и специальной техники, строительство военных объектов, а также обеспечение военнослужащих и сотрудников иных силовых ведомств необходимой экипировкой.

В нынешних условиях агрессивных санкционных и военных действий со стороны Европейского союза и стран НАТО, направленных на ослабление экономического и политического суверенитета России, руководству страны приходится одновременно решать проблемы, связанные со стабильностью экономического роста и укреплением военной мощи. В этой ситуации приоритетным направлением промышленной политики Российской Федерации становится развитие оборонно-промышленного комплекса.

Методология исследования. Согласно аналитическому отчету Министерства финансов Российской Федерации расходы по статье бюджета «национальная оборона» в 2024 году относительно 2023 года, увеличены на 68%. Траты на оборону в 2024 году впервые станут самой большой статьей бюджета, опередив социальную политику: на которую выделят 7,73 трлн рублей. Минфин рассчитывает, что после 2024 года расходы на оборону можно будет снижать. Увеличение финансирования потребовало изменений в управлении военными закупками для нужд оборонно-промышленного комплекса (ОПК). Сегодня ОПК России представляет собой совокупность научных, исследовательских, испытательных организаций и предприятий промышленности, целью которых является выполнение ГОЗ. В этой связи, интересна информация от Росфинмониторинга, который в прошлом году направил в правоохранительные органы свыше 2 тыс. материалов о сомнительных операциях исполнителей ГОЗ, что в четыре раза больше, чем в 2022 году, следует из годового отчета службы финансовой разведки. Данные сведения актуализируют необходимость правового регулирования данной сферы деятельности. Кроме того, материалы Росфинмониторинга способствовали возбуждению более 430 уголовных дел, в том числе 39 по статьям о легализации преступных доходов. В суд направлено 170 дел, вынесено более 120 обвинительных приговоров [4]. По результатам финансового расследования сведения о выявленных признаках нарушения законодательства направляются в правоохранительные органы для проведения их дальнейшей проверки и пресечения правонарушений. Согласно статистике Росфинмониторингом в 2023 г. подготовлено и направлено более 800 материалов финансовых расследований по тематике ГОЗ, при использовании которых правоохранительными органами возбуждено более 90 уголовных дел [6]. Все это стало возможным благодаря имеющимся возможностям для мошенников в законодательстве, что повышает актуальность вопросов совершенствования методов финансового контроля и пресечения нарушений при исполнении государственного оборонного заказа.

Результаты и обсуждение. В настоящее время, в сфере государственного оборонного заказа создались условия, когда сформированы малоэффективные и в некоторых направлениях вредоносные правовые регуляторы. Это возникло из-за отсутствия сформулированной базы правовых отношений участников процесса ГОЗ.

Практическая реализация осуществления закупок в рамках ГОЗ вызывает сложности у государственных заказчиков на стадии подготовки и утверждения закупочной документации и проекта контракта, при проведении торгов по определению поставщика (подрядчика, исполнителя), а также в процессе заключения государственного контракта и его исполнения. Не меньшие сложности испытывают и хозяйствующие субъекты – члены кооперации головного исполнителя ГОЗ при участии в конкурентных и неконкурентных процедурах закупок и исполнении взятых на себя договорных обязательств.

Указанные проблемы правоприменения ведут к сбоям в обеспечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, федеральных органов исполнительной власти и отдельных государственных корпораций вооружением, военной, специальной техникой, материальными средствами, и, как следствие, к нарушению целостности системы обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В настоящее время, действия специалистов, осуществляющих свою трудовую деятельность в области государственного оборонного заказа четко регламентированы федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, непосредственно отраслевыми приказами и распоряжениями. Однако, в названных нормах права, существует большое количество пробелов и неурегулированных законодательством конкретных, возникающих в процессе осуществления деятельности, ситуаций [10]. Одновременно с этим, в нормативно-правовой системе Российской Федерации, отсутствует само понятие «государственный заказ». Определение вышеуказанному термину имеется в одной из утративших силу ранних редакциях Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (статья 72) [3]. В этом документе приводится следующее понятие государственному заказу - это совокупность всех заключённых государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг за счёт средств соответствующего уровня бюджета. Синонимом этого понятия принято считать «государственную закупку». Под закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд признается совокупность действий, осуществляемых в установленном данным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд (пункт 3 статьи 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [13]. Российским законодателем, в пункте 1 статьи 3 Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее — ФЗ о ГОЗ) [12] дано официальное определение понятия государственного оборонного заказа. Согласно указанной норме государственный оборонный заказ — это установленные нормативным правовым актом Правительства РФ задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности РФ, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации.

Вопросы правового регулирования государственного оборонного заказа были исследованы российскими учеными и практиками, о чем свидетельствует наличие научно-методических изданий и другой литературы по данному вопросу. Исторический аспект становления законодательства о государственных закупках изучали такие авторы, как О.А. Беляева, П.П. Кабытов. Среди работ, посвященных исследованию преимуществ и недостатков, а также проблемных аспектов контрактной системы стоит отметить следующих авторов: Л.В. Андрееву, Д.Е. Богданова, Д.В. Горохова [1, 2]. Учитывая наличие большого количества исследований, в настоящее время есть все условия для глубокого анализа отдельных недостатков и проблем современной правовой основы закупок в сфере государственного оборонного заказа, а также выявления наиболее эффективных методов их совершенствования. В зависимости от правового положения заказчика режим закупок в рамках ГОЗ пересекается с правовыми режимами государственных, корпоративных, обычных закупок. Поэтому правовой режим закупок в рамках ГОЗ является исключительно компонентом правового режима государственных закупок.

Определение понятия ГОЗ трактуется отечественными учеными в конкретно-определенном узком смысле, подчеркивая его различные признаки. Как и в случае с термином «государственный заказ» автор настоящей работы считает необходимым включить в определение ГОЗ основные этапы его выполнения, то есть правовые отношения, обладающие взаимообусловленной связью, складывающиеся в сфере формирования (планирования), размещения и выполнения работ, услуг, закупок товаров в целях поддержания безопасности и обеспечения обороноспособности РФ.

Таким образом, ГОЗ — это определенный нормативно-правовой акт, разрабатываемый и издаваемый в регламентированных законодательством порядке и периоде Правительством РФ, содержащий задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности государства, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами РФ, взаимосвязанные правоотношения которого складываются в сфере установленных правовыми нормами РФ этапов: планирования (формирования), размещения и выполнения [10].

В соответствии с Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 (далее – Закон № 159-ФЗ) правила осуществления закупок по ГОЗ были дополнены принципиально новым гражданско-правовым механизмом заключения и исполнения договоров, получившим наименование «сопровождаемая сделка». Суть этого механизма состоит в банковском либо казначейском сопровождении государственных контрактов, а также всех контрактов, заключенных в целях его исполнения между лицами, входящими в кооперацию головного исполнителя ГОЗ [7]. Режим банковского сопровождения сделки представляет собой систему банковского контроля над всеми расчетами, производимыми по государственным контрактам и контрактам, заключенным в рамках кооперации головного исполнителя ГОЗ.

Для осуществления расчетов по государственному контракту (между государственным заказчиком и головным исполнителем, или между исполнителями по всей цепочке кооперации) используется только отдельный счет. В этой связи происходит увеличение количества случаев отказа исполнителей от заключения контрактов по ГОЗ, связанное с нежеланием соблюдать их особый правовой режим. При этом количество организаций, отказывающихся открывать отдельные (лицевые) счета для банковского сопровождения сделок достигает 80% [9]. Открытие и обслуживание уполномоченными банками данного вида банковского счета, предусматривает возможность взимания комиссии за обслуживание счета. Таким образом, открытие и обслуживание счета осуществляются уполномоченными банками за плату, что  закономерно приводит к увеличению стоимости продукции по ГОЗ. Для исключения этого, представляется правильным законодательно включить все действия уполномоченных банков по открытию и обслуживанию отдельных счетов в состав понятия «банковское сопровождение сопровождаемой сделки».

При осуществлении закупок по государственному контракту, заключаемому с единственным поставщиком, на поставку продукции, цена на которую не подлежит регистрации, государственный заказчик вправе уведомить потенциального единственного поставщика о готовности заключить с ним государственный контракт на поставку продукции по цене за единицу продукции, не превышающей её прогнозную цену. При обоснованном несогласии поставщика, а также в случае отсутствия сформированной прогнозной цены государственный заказчик направляет поставщику запрос о цене единицы продукции. При этом ценовое предложение потенциального единственного поставщика должно быть подготовлено и обосновано в соответствии с установленными нормативными требованиями [8].

Уполномоченная кредитная организация как агент финансового мониторинга представляет в Росфинмониторинг сведения о финансовых операциях, осуществляемых в рамках государственного контракта ГОЗ и подлежащих обязательному контролю [11]. Уполномоченные банки могут выявлять недобросовестных исполнителей, операции которых направлены на вывод капитала в теневой оборот, и передавать информацию о таких подозрительных операциях в Росфинмониторинг. Cотрудники такого банка видят характер их деятельности и обладают большим объемом информации о исполнителях, их учредителях и руководителях, а также о бенефициарных владельцах. Благодаря указанным обстоятельствам уполномоченные банки могут выявлять недобросовестных исполнителей, операции которых направлены на вывод капитала в теневой оборот, и передавать информацию о этих подозрительных операциях в Росфинмониторинг. Сведения, полученные сотрудниками Росфинмониторинга о финансовых операциях, осуществляемых в рамках государственных контрактов ГОЗ, позволяют выявлять факторы, влияющие на исполнение контрактов, и нейтрализовать возникающие риски путем направления выявленных сведений в правоохранительные органы и государственным заказчикам.

Заключение. Всё вышеизложенное свидетельствует о необходимости всесторонней ревизии правовых отношений в сфере государственного оборонного заказа как основы установления специального правового режима закупок. Её проведение можно организовать в рамках реформы законодательства об административной ответственности. Предыдущий пакет поправок к Федеральному закону № 44-ФЗ был принят 02.07.2021. Изменения по этому пакету коснулись более 20 статей, 21 статья изложена в новой редакции, а также в целом изменено более 50% текста всего Закона [5]. Среди них можно выделить: переход к электронному документообороту; уменьшение количества способов определения поставщика до трех наиболее используемых; сокращение положений, которые касаются требований к документации, извещениям и заявкам на участие в закупках и некоторые другие поправки. Однако, несмотря на все рассмотренные преимущества и недостатки применяемых методов усовершенствования системы государственных закупок пока их недостаточно. Одним из препятствий является коррупционная составляющая и излишняя зарегулированность процесса ГОЗ. Поэтому необходима дальнейшая работа по совершенствованию правового регулирования процесса ГОЗ для недопущения коррупции при проведении государственных закупок.

Список литературы:

1. Андреева Л.В. Государственные закупки в России: правовое регулирование и меры по его совершенствованию: Монография. М., 2019. С. 370.
2. Богданов Д.Е. Тенденции развития договорного права: поиск новой парадигмы // Реформа обязательственного права России: проблемы и перспективы: монография / отв. ред. Е.Е. Богданова. М.: Проспект, 2018. С. 77.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 13.07.2024, с изм. от 30.09.2024) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) (статья 72) — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения 20.09.2024).
4. Деловая газета Взгляд от 14.05.2024 — URL: https://vz.ru/news/2024/5/14/1268093.html (дата обращения 20.09.2024).
5. Закон о контрактной системе в сфере госзакупок: проблемы правоприменения и пути совершенствования. Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации. Аналитический вестник № 18 (778). Москва. 2021. URL: http://council.gov.ru/activity/analytics/analytical_bulletins/128366/ (дата обращения 20.09.2024).
6. Крылов О.В. Работа Росфинмониторинга в сфере контроля за средствами государственного оборонного заказа // Финансовая безопасность. 2023. № 39.
   С. 14 - 15.
7. Михашин А.В. Гражданско-правовое регулирование закупок по государственному оборонному заказу: дисс. … канд. юрид. наук. Москва, 2020. 199 c.
8. Михашин А.В. Закупки у единственного поставщика в рамках государственного оборонного заказа // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2019. № 1. С. 19-24.
9. Официальный сайт Федерального казначейства Российской Федерации. URL: https://roskazna.gov.ru/upload/iblock/1f2/osobennosti_kaznacheyskogo_soprovozhdeniya_goz.pptx (дата обращения 20.09.2024).
10. Чурсина, О. В. Понятие государственного оборонного заказа / О. В. Чурсина. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2021. — № 3 (345). — С. 234-236. — URL: https://moluch.ru/archive/345/77674/ (дата обращения 20.09.2024).
11. Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 07.08.2001 № 115-ФЗ (последняя редакция) — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_32834/ (дата обращения 21.09.2024).
12. Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» от 29.12.2012 № 275-ФЗ (последняя редакция) — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_140175/ (дата обращения 21.09.2024).
13. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (последняя редакция) — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения 21.09.2024).
14. Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (последняя редакция) — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_173119/ (дата обращения 21.09.2024).