К ВОПРОСУ О МАЛОЗНАЧИТЕЛЬНОСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

АННОТАЦИЯ

В представленном материале авторы обращают внимание на использование оценочных понятий в юридической практике. Каждый из юристов практиков и научных работников сталкивался с необходимость чёткого понимания применения нормы закона в условиях малозначительности вреда. При этом существуют проступки, по которым определить малозначительность формально тяжело и не всегда возможно, так как всесторонне оценить возможные последствия такого деяния с учётом будущих последствий невозможно. Особое место в этой сфере деликтов отводится экологическим проступкам. Авторами предпринимается попытка разграничить малозначительность и придать ей чёткие и объяснимые критерии.

ABSTRACT

The authors draw the reader's attention to the use of evaluative concepts in legal practice. Each of the legal practitioners and researchers faced the need for a clear understanding of the application of the article in terms of the insignificance of harm. At the same time, there are offenses for which it is formally difficult to determine insignificance and not always possible, since it is impossible to comprehensively assess the possible consequences of such an act, taking into account future consequences. A special place in this area of torts is given to environmental offenses. The author attempts to differentiate insignificance and give it clear and explicable criteria.

Ключевые слова: оценочные понятия, малозначительность в юридической практике; малозначительность вреда в экологических правонарушениях; экологические проступки.

Keywords: evaluative concepts, insignificance in legal practice; insignificance of harm in environmental offenses; environmental offenses

Каждый, кто вовлечён в юридическую практику сталкивался неоднократно с фразой «оценочное суждение, которое в обыденном представлении понимается как субъективное мнение. Общее представление об оценочном суждении имеет более глубокий смысл, поскольку представляет не просто субъективное мнение, а особый личный взгляд, обусловленный личным опытом, культурой, профессиональными навыками по оценке сложившейся ситуации, выраженной в собственном устном или письменном мнении.

Одним из оценочных суждений выступает норма о «малозначительности» деяния, которая определяется в УК РФ, где малозначительность имеет понятные критерии оценки. При этом законодатель в ст. 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) определил, что «при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием». Своим определением законодатель фактически передал оценку малозначительности на усмотрение судьи.

При этом, как указал Конституционный Суд РФ, использование в данном законоположении оценочного понятия малозначительности не свидетельствует о неопределенности его содержания, поскольку разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня в законе, а использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций.[1; 2; 3; 4]

В решениях по конкретным делам Верховный Суд РФ отмечал, что не могут быть признаны малозначительными административные правонарушения, предусмотренные, в частности, ст. 14.28 КоАП РФ («Нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости») и ст. 19.29 КоАП РФ («Незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего»), «ввиду особой значимости охраняемых законом общественных отношений, выступающих объектом посягательства». [5]

К толкованию положений ст. 2.9 КоАП РФ обращались в своих постановлениях Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ:

- обсуждая вопрос о малозначительности административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.17 или ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ, следует выяснять, в какой мере совершенные противоправные действия (бездействие) влияют на сохранение водных биоресурсов. В этих целях, в частности необходимо учитывать: предмет административного правонарушения, если таковой имеется (разрешен ли данный вид биоресурсов к добыче (вылову), запрещен либо ограничен на момент совершения административного правонарушения, а также количество незаконно добытых (выловленных) биоресурсов); примененные правонарушителем орудия, способы рыболовства (являлись ли они запрещенными либо неразрешенными или ограниченными к применению в момент совершения административного правонарушения в данном месте либо данными лицами); место совершения административного правонарушения (относится ли оно к районам, где рыболовство запрещено либо ограничено, или отнесено к объектам общего пользования);

- малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. При этом необходимо иметь в виду, что с учетом признаков объективной стороны некоторых административных правонарушений, они ни при каких обстоятельствах не могут быть признаны малозначительными, поскольку существенно нарушают охраняемые общественные отношения. К ним, в частности, относятся административные правонарушения, предусмотренные ст.ст. 12.8, 12.26 КоАП РФ. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения. Они в силу чч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания [7];

- при привлечении к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст.ст. 12.8 и 12.26 КоАП РФ, следует учитывать, что они не могут быть отнесены к малозначительным, а виновные в их совершении лица - освобождены от административной ответственности, поскольку управление водителем, находящимся в состоянии опьянения, транспортным средством, являющимся источником повышенной опасности, существенно нарушает охраняемые общественные правоотношения независимо от поведения правонарушителя (например, наличия раскаяния, признания вины), размера вреда, наступления последствий и их тяжести. Кроме того, повторное совершение указанных административных правонарушений является уголовно наказуемым деянием;

- при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу ч.ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания. При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного надлежит учитывать, что ст. 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ. Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Например, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий. Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 Постановления  Пленума Верховного Суда  РФ от 24 марта 2005 г. N 5 применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение положений о малозначительности должно быть мотивировано.[7]

Конституционный Суд РФ также прямо указал, что «административное правонарушение не может быть признано малозначительным исходя из личности и имущественного положения привлекаемого к административной ответственности лица, добровольного устранения последствий правонарушения, возмещения причиненного ущерба», и применение ст. 2.9 КоАП РФ «не зависит от вида (состава) совершенного административного правонарушения» [1].

В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за январь-июль 2014 г. (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 1 сентября 2014 г.) тоже разъясняется, что «статья 2.9 КоАП РФ является общей нормой, не содержащей каких-либо ограничений применительно к конкретным составам административных правонарушений. Следовательно, она может быть применена в отношении любого предусмотренного КоАП РФ состава административного правонарушения (как материального, так и формального), совершенного гражданами, должностными и юридическими лицами, а также лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица». [9]

Обращение к судебной практике позволяет доказать противоречивость сложившейся практики на примере экологических проступков. Рассмотрение экологических проступков в суде не всегда заканчивается освобождением от ответственности в виду его малозначительности, в результате которого суд принимает решение ограничиться устным замечанием, особенно если такое нарушение законодательства связано с нарушением экологических норм при обращении с отходами, и затрагивает сферу жизни и здоровья населения.

Тема применения судами административной ответственности в виде наказания «ограничиться устным замечанием», не новая и дискуссионная, а споры о том, что считать, либо не считать малозначительностью, продолжаются постоянно в юридической среде.

Статья 2.9 КоАП РФ указывает, что если совершенное административное правонарушение является малозначительным, то суд, коллегиальный орган или должностное лицо рассматривающее дело о таком правонарушении, может отказаться от применения мер административного воздействия и обойтись устным замечанием.

Шестнадцатый Арбитражный апелляционный суд в своём Постановлении от 16.01.2018 №16АП-5174/2017[10] указал, что понятие малозначительности административного правонарушения выражено в оценочных понятиях законодателем, а его значение устанавливается соответствующими органами с учетом всех аспектов, связанных с рассматриваемым делом. Статья 2.9 КоАП РФ требует, чтобы любое суждение о малозначительности деяния было связано как с оценкой его деяния, так и с характером его общественной опасности, и потенциальным ущербом, который оно может причинить личности, обществу или государству.

Пленум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», в своём постановлении указал, что при определении малозначительности правонарушения суд принимает во внимание особые обстоятельства его совершения. Малозначительным является правонарушение, не представляющее существенной опасности для охраняемых общественных интересов. [11]

В свою очередь Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не дает четкого понятия малозначительности, отсутствуют четкие критерии, по которым административные правонарушения следует относить к малозначительным, в связи с чем оценка правонарушения производится судьей, должностным лицом, органом, рассматривающим дело, по своему внутреннему убеждению и усмотрению.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. Следовательно, данное понятие сформулировано законодателем как оценочное, а его содержание конкретизируется с учетом конкретных обстоятельств рассматриваемого дела и может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Применение малозначительности в сфере природоохраняемого законодательства имеет особую специфику, так как нарушения в этой сфере стоят особняком, поскольку могут создавать в будущем реальную угрозу для жизни и здоровья населения и экологическую обстановку в целом.

Предлагаем рассмотреть ситуацию применения судом малозначительности ст. 2.9 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, в сфере нарушения природоохранного законодательства по делу А63−559/2014, рассмотренному Арбитражным судом Ставропольского края.[8]

ЗАО «Сен-Гобен Кавминстекло», обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому федеральному округу о признании незаконным и отмене постановления об административном правонарушении.

В судебном заседании представитель заявителя привел аргументы в поддержку своего заявления. Полагая, что оспариваемое постановление об административном правонарушении является незаконным и подлежащим отмене, кроме того, заявил, что если суд придёт к выводу о том, что постановление о привлечении общества вынесенное Департаментом является законным и обоснованным, считать данное правонарушение малозначительным и ограничиться устным замечанием. После изучения всех доводов и представленных документов, суд пришёл к выводу, что причины пропуска срока были обоснованными, поэтому ходатайство следует удовлетворить и восстановить срок обществу на подачу жалобы.

Представитель департамента федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому федеральному округу И.А. Дорофеев, высказался против удовлетворения заявленных обществом требований и заявил суду, что оспариваемое постановление об административном правонарушении является законным и обоснованным, а в действиях компании имеет место состав совершенного им административного правонарушения, в связи с чем, просил суд отклонить требования заявителя. Кроме того, он отметил, что применение статьи 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях было бы неправомерным.

Суд установил, что административный орган провел выездную проверку предприятия, в результате которой были выявлены нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. В частности, Департаментом было выявлено, нарушение частей 1 и 2 статьи 26 федерального закона № 89-ФЗ от 24.06.1998 года «Об отходах производства», предприятие не согласовало производственный контроль с региональными органами власти в части размещения отходов. Рассмотрев данное дело, суд установил, что в материалах дела имеются доказательства, подтверждающие совершение обществом административного правонарушения, а довод представителя ЗАО «Сен-Гобен Кавминстекло» о малозначительности был отклонен судом.

В соответствии со статьей 2.9 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Как известно, малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Представитель ЗАО «Сен-Гобен Кавминстекло», просит признать правонарушение малозначительным, ввиду отсутствия существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Представитель Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому федеральному округу И.А. Дорофеев, возразил против признания совершенного обществом административного правонарушения малозначительным, ввиду совершения обществом административного правонарушения, посягающего на нарушения охраняемых общественных интересов и правоотношений, не соблюдение требований законодательства в области обращения с отходами затрагивает сферу жизни и здоровья населения.

Суд согласился с доводами представителя государственного органа, отметив, что несоблюдение правовых норм в области экологии и обращения с отходами может создать реальную угрозу причинения вреда правам и интересам людей, которые находятся под защитой государства. Поскольку в соответствии со статьей 42 Конституции Российской Федерации, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. [12]

То обстоятельство, что после обнаружения нарушения фирма предприняла меры по исправлению допущенных нарушений во избежание негативных последствий, не может рассматриваться судом как признак малозначительности правонарушения, однако в соответствии со статьей 4.1 Кодекса Российской Федерации учитывается при назначении административного наказания.

Суд учёл и дал правовую оценку тому факту, что административный орган при назначении наказания принял во внимание требования частей 2 и 3 статьи 4.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. В связи чем, Департаментом было назначено наименее строгое наказание из предусмотренных санкцией статьи 8.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, для юридических лиц и наложен административный штраф в минимально возможном размере по нижнему пределу санкции.

Таким образом суд не нашел оснований для удовлетворения требований заявителя и отказал в удовлетворении заявленного требования ЗАО «СенГобен Кавминстекло», по признанию постановления об административном правонарушении административного органа незаконным и применении судом малозначительности.

Полагаем что подобный правовой подход суда является наиболее правильным, соответствует нормам законодательства, балансу интересов сторон, а также примененной судом строгости наказания, по административным делам касающимся экологии, обращению с отходами, влияющих на жизнь и благополучие людей.

Приведённые ранее аргументы несут в себе возможности широкого усмотрения, категории потенциальный ущерб в юридической практике, между тем как интересы научной достоверности и основной принцип единства юридической практики, требуют разработки более ясного понимания вопроса. Полагаясь на сложившуюся практику, предлагаем определить потенциальный ущерб, обосновывая его по следующей классификации:

1. Тяжёлый потенциальный ущерб – находясь в причинно-следственной связи с деянием может привести к существенным потерям, оцениваемым более 100 МРОТ и/или нарушить охраняемые уголовным законом публичные ценности;
2. Значительный потенциальный ущерб - может привести к значительным потерям, определяемым размером 10 МРОТ и к нарушению установленного административного порядка деятельности;
3. Средней потенциальный ущерб, который может привести к ощутимым потерям, определяемым 1 МРОТ и нарушению установленного государством административного порядка деятельности;
4. Лёгкий потенциальный ущерб – может влиять на осуществление публичного администрирования и не предполагает причинение вреда на сумму не более 10000 рублей.
5. Незначительный потенциальный ущерб - материальный ущерб не более 5000 рублей имеется возможность восстановления нарушенного права, без применения принудительных мер публичного администрирования к правонарушителю.

Список литературы:

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. N 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Яновича Максима Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 1064, пунктом 1 статьи 1079 и абзацем вторым пункта 2 статьи 1083 Гражданского кодекса Российской Федерации» / Электронный ресурс. Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_116027/  (дата обращения 10.07.2023).
2. Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2008 г. N 120-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ильменейкина Павла Вениаминовича на нарушение его конституционных прав подпунктом «а» пункта 3 статьи 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» / Электронный ресурс. Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_75830/ (дата обращения 10.07.2023).
3. Определение Конституционного Суда РФ от 19 марта 2009 г. N 231-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Новикова Ивана Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 41.7 и подпунктом «в» пункта 1 статьи 43 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» / Электронный ресурс. Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/1691104/ (дата обращения 10.07.2023).  
4. Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2012 г. N 1316-О; Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Демина Павла Александровича на нарушение его конституционных прав пунктом 9 части 3 статьи 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. N 278-О / Электронный ресурс. Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70129240/ (дата обращения 10.07.2023).
5. Обзор судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г.) (п. 8) / Электронный ресурс. Режим доступа: https://www.vsrf.ru/files/6680/  (дата обращения 10.07.2023).  
6. Обзор судебной практики разрешения дел по спорам, возникающим в связи с участием граждан в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости. / Утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19 июля 2017 г.) (п. 16) / Электронный ресурс. Режим доступа: https://www.consultant.ru (дата обращения 10.07.2023).
7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 (п. 21) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» / Электронный ресурс. Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_220487/  (дата обращения 10.07.2023).
8. Решение Арбитражного суда Ставропольского края по делу № А63-559/2014 / Электронный ресурс. Режим доступа: https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/fc2bf343-4720-4828-a43e-fc0f9ef676b8/0431eb3e-8d29-49e3-8036-1800da3d238f/A63-559-2014_20140519_Reshenija_i_postanovlenija.pdf?isAddStamp=True  (дата обращения: 16.06.2023).
9. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за январь-июль 2014 г. (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 1 сентября 2014 г.) / Электронный ресурс. Режим доступа:https://sudact.ru/law/obzor-sudebnoi-praktiki-verkhovnogo-suda-rossiiskoi-federatsii_17/ (дата обращения: 16.06.2023).
10. Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.01.2018 №16АП-5174/2017/ Электронный ресурс. Режим доступа:  https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/d870b756-345d-4662-9964-62a5ae4607b6/8ed64dae-eb35-4915-b518-526b244c6a5e/A63-12383 2017_20180116_Reshenija_i_postanovlenija.pdf?isAddStamp=True (дата обращения: 16.03.2023).
11. Постановление Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» / Электронный ресурс. Режим доступа:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48600/(дата обращения: 16.06.2023).
12. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / Электронный ресурс. Режим доступа:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/(дата обращения: 16.06.2023).
13. «Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 10.07.2023) / Электронный ресурс. Режим доступа:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/(дата обращения: 16.06.2023).