ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ НАДЗОРНЫЕ СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ

АННОТАЦИЯ

В данной статье исследуется такая функциональная деятельность прокурора, как надзор в уголовном судопроизводстве. Прокурорско-надзорная практика показывает, что количество принимаемых средств прокурорского реагирование за соблюдением прав и свобод граждан в уголовном процессе неизменно растёт [25], в силу чего актуальным остаётся их исследование с точки зрения предлагаемой наукой классификационного деления на процессуальные надзорные и ненадзорные. В статье рассмотрены процессуальные средств прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан в уголовном процессе как подвида средств прокурорского реагирования, выделены особенности некоторых таких средств, указаны возможные пути устранения возникающих противоречий между прокурорско-надзорной, судебно-следственной практиками и законодательным закреплением правовых норм, регулирующих соответствующие уголовно-процессуальные отношения.

ABSTRACT

This article explores such functional activities of the prosecutor as supervision in criminal proceedings. Prosecutorial and supervisory practice shows that the number of means of prosecutorial response to the observance of the rights and freedoms of citizens in criminal proceedings is steadily growing, which is why their study remains relevant from the point of view of the classification division proposed by science into procedural supervisory and non-supervisory ones. The article considers the procedural means of prosecutorial supervision over the observance of the rights and freedoms of citizens in the criminal process as a subspecies of the means of prosecutorial response, highlights the features of some of these means, indicates possible ways to eliminate the contradictions that arise between prosecutorial and supervisory, judicial and investigative practices and the legislative consolidation of legal norms governing relevant criminal procedure relations.

Ключевые слова: полномочия прокурора, правовые средства прокурора, процессуальные средства прокурорского надзора, уголовный процесс.

Keywords: powers of the prosecutor, legal means of the prosecutor, procedural means of prosecutorial supervision, criminal process.

В современных правовых реалиях законодателем не предприняты сколько-нибудь решительные меры для точного разграничения деятельности прокурора в уголовном процессе, которая в досудебном производстве функционально подразделяется на осуществление уголовного преследования и осуществление надзора.

Являясь частным видом правовых средств прокурора, средства прокурорского надзора в качестве официального и общепринятого понятия дефинициально ни в одном нормативном правовом акте не закреплены, что в прокурорско-надзорной и судебно-следственной практике находит выражение в дезориентации деятельности таких лиц, чья процессуальная активность зависит от применения прокурором того или иного процессуального надзорного средства. Отсутствие легального определения влияет не только на непоименованность признаков данного института, но и на исследование особенностей классификации его видов (имеем в виду в том числе так называемые «функционально двуединые средства» прокурорского надзора).

Учитывая ситуационный характер права (в особенности правоприменения), автор рассматривает средства прокурорского реагирования в уголовном процессе с позиции их полной реализации: нормативно закрепленного круга общих и специальных правомочий прокурора и порядка их реализации, а также осуществления их в практической деятельности, в том числе путем принятия актов прокурорского надзора, — применительно к конкретной ситуации в уголовном судопроизводстве. Потому в рамках данной статьи усматривается необходимость проанализировать средства прокурорского реагирования не в целом, а в их частном проявлении: процессуально-надзорном, который очерчен правоположениями ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и который помимо соблюдения прав и свобод человека и гражданина включает в себя и соблюдение законности в принятии решений соответствующими органами[2].

Деление средств прокурорского реагирования в уголовном судопроизводстве на процессуальные и непроцессуальные согласуется с таким критерием, как вид законодательства их регламентирующего. Это отмечалось и учёными, например, в работах Ергашева Е.Р.[12], Швабы Ф.В.[13]. Будучи действиями, направленными на обеспечение исполнения уголовно-процессуального законодательства, а также разновидностью правовых актов индивидуального правоприменения, процессуальные средства прокурорского реагирования обеспечивают взаимодействие правоприменителя (в частности прокурора) с должностными лицами или компетентными поднадзорными органами в рамках досудебного производства по уголовному делу.

Разграничение процессуальных средств прокурорского реагирования в уголовном судопроизводстве происходит с учетом того факта, что прокурор выступает федеральным государственным служащим, полномочным выполнять как надзорные, так и ненадзорные функции. Поэтому вслед за вышеупомянутыми учёными уральской школы прокурорского надзора отмечаем возможным разделить процессуальные средства на надзорные и ненадзорные.

Использование прокурором средств инициирования судебного разбирательства по уголовному делу, реагирования на неправомерные судебные акты (например, представления, жалобы), ходатайства, отводы, реплики, отказ от обвинения являются процессуально ненадзорными средствами прокурорского реагирования. Обладая своей спецификой, они требуют отдельного исследования и изучения, в рамках данной статьи автора интересны именно надзорные средства реагирования прокурора.

Особое же внимание следует остановить на процессуальных надзорных средствах прокурорского реагирования.

Надзорными признаются такие средства, которые находят отражение в уголовно-процессуальном законодательстве, а именно: в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации (далее — УПК РФ) [1].

Они же в зависимости от характера взаимодействия прокурора с поднадзорными прокуратуре России субъектов могут применяться как в случаях нарушения закона (например, постановление об отмене постановления о прекращении уголовного дела, иное замечание, требование об устранении нарушения закона)[8], так и в ситуациях формального отсутствия такого нарушения (например, поручение (ч. 6 ст. 108, ч. 2 ст. 144, ч. 3 ст. 222 УПК РФ), постановление, согласие (в частности, дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства о передаче безвозмездно либо реализации вещественных доказательств, о продлении срока содержания под стражей обвиняемых до 12 месяцев, на прекращение уголовного преследования в связи с примирением сторон, утверждение (постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу либо самостоятельное решение по результатам рассмотрения поступившего от следователя уголовного дела с обвинительным заключением согласно п. 1 ч. 1 ст. 221 УПК РФ).

Тут же необходимо отметить, что некоторые из указанных процессуальных средств прокурорского реагирования в уголовном процессе могут не иметь самостоятельную письменную форму, например, согласие и утверждение [10]. Это возможно из-за того, что в нормативных правовых актах прямо не закреплена форма многих процессуальных средств прокурорского реагирования, в том числе заключения по уголовному делу. Данное обстоятельство имеет и сугубо практический аспект: соответствующие формы средств прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве должны быть корректно связаны с теми полномочиями, которые зафиксированы в ч. 2 ст. 37 УПК РФ, ведь, как отмечают многие учёные, каждое правовое средство прокурорского надзора имеет свою особую форму реализации.

В этой связи вспомним справедливое утверждение Д.И. Швефеля  о том, что уже на стадии возбуждения уголовного дела средства прокурорского надзора должны достичь такого уровня, «чтобы каждое заявление или сообщение о преступлении было зарегистрировано и проверено в установленном законом порядке» [29], что в свою очередь находится в прямой зависимости от положений вышеуказанный автором статьи. Кроме того, как отмечают другие ученые, меры прокурорского реагирования, в том числе процессуальные надзорные, могут таковыми юридически не определяться (например, отражаются в показателях ведомственной отчетности: письма, информационные письма, сведения о нарушениях, требования об устранении нарушений), однако успешно и активно использоваться прокурорско-надзорной и судебно-следственной практиками [24].

Некоторые авторы к процессуальным надзорным средствам относят и те акты, решения прокурора, которые он вправе применять в случаях отсутствия формальных нарушений уголовно-процессуального закона: например, утвердить постановление следователя о направлении уголовного дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера, поручает вручить копию обвинительного заключения содержащемуся под стражей (ч. 3 ст. 222 УПК РФ), давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайств о производстве следственных действий, которые допускаются только на основании судебного решения [12]. Автор не раз указывал, что этот подход им не поддерживается из-за того, что средствами прокурорского надзора рассматриваем лишь те акты, решения прокурора, которыми обеспечивается верховенство права посредством выявления фактов нарушения законности и реагирования на них, то есть не каждое средство реагирования прокурора, на взгляд автора, является надзорным [14].

Считаем важным отметить, что процессуальными средствами прокурорского надзора в рамках уголовного судопроизводства будет являться и письменные указания прокурора, сопровождающие возвращение уголовного дела следователю для производства доследствия и устранения выявленных недостатков [18]. Как процессуально-документарная форма надзора прокурора это есть реагирование на выявленные в избранной следователем тактике расследования, на что указывает и А.А. Чебуренков  в своей работе, посвященной следственной практике. Учёный замечает, что в данной ситуации прокурорский надзор есть необходимый элемент реализации процессуальных прав и законных интересов лиц, выступающих «объектом тактического воздействия со стороны следователя при применении тех или иных тактических средств» [27], что согласуется с положениями п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ.

Несмотря на сложившуюся прокурорско-надзорную практику, нельзя утверждать, что полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности достаточно регламентированы и не порождают правовой пробел в сфере процессуальных надзорных средств его реагирования [20]. Например, полномочие прокурора на дачу письменных указаний о производстве оперативно-розыскных мероприятий действовало до 2007 года и относилось именно к надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия [22].

В настоящее время ни УПК РФ, ни другие нормативные правовые акты не предоставляют прокурору каких-либо полномочий по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность [2, 3, 4, 5, 6].

Упоминание о прокурорском надзоре и его пределах без указания либо поименованного перечисления его процессуальных надзорных средств (конкретных полномочий по выявлению, предупреждению и устранению нарушений законности) и образует указанную автором пробельность и дезориентированность практической деятельности лиц, зависящих от принятия соответствующих актов, либо выстраивающих свою процессуально-правовую активность согласно требованиям по их реализации. Как указывает В.В. Ситник, это выражается, в частности, в том, что в большинстве случаев прокурор, подменяет деятельность начальника органа дознания, а «в некоторых прокуратурах сложилась практика, когда от имени и по поручению прокурора указания составляют сами дознаватели, расследующие уголовное дело» [23].

В этой связи считаем неслучайным отнесение В.В. Крысиным  и Н.Р. Мухудиновой  указаний прокурора в досудебном производстве по уголовному делу к одним из видов процессуальных решений [16]. Ведь, прежде чем будут подготовлены и применены акты процессуальных надзорных средств прокурорского реагирования, сам надзор, как деятельность, должен пройти такие, например, этапы, как: «получение и фиксация информации о правонарушении, проведение проверочных действий» [11]. При этом указания выступают актом прокурорского реагирования только в случае, когда предусмотрены законодательством в качестве таковым и оформляются в виде отдельного документа, в противном же случае (например, содержание указаний в иных актах реагирования — постановлении, представлении их в качестве резолюции на процессуальных документах) относятся к иным процессуальным средствам прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве [21].

Таким же особым процессуальным средством прокурорского надзора является требование, уголовно-процессуальное закрепление которого в виде правовой нормы в соответствующем законодательстве отсутствует, а значит нет и признания его в качестве самостоятельного акта прокурорского реагирования [28]. На практике же это находит выражение в том, что применение такого акта требует от прокурора ссылки на ст. 37 УПК РФ, то есть прокурор вправе требовать устранение выявленных нарушений закона, однако ни форма, ни структура, ни сроки рассмотрения и исполнения такого требования легально не установлены.

Кроме того, требование прокурора об устранении допущенного нарушения федерального законодательства не является императивным для следователя, что прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 38 УПК РФ, дающих последнему право приносить руководителю следственного органа возражения на требование прокурора [26], а правовая норма ч. 4 ст. 39 УПК РФ наделяет руководителя следственного органа правом не только дать оценку требованию прокурора как процессуальному надзорному средству, но и выразить несогласие с заявленными требованиями прокурора. В такой ситуации, как справедливо отмечает А.Ш. Магомедов, прокурор перестает быть надзирающим должностным лицом, а становится «сторонним наблюдателем без реальных полномочий по осуществлению своих целей и задач» [17].

В специализированной литературе продолжаются дискуссии на тему должного и допустимого оформления требования прокурора об устранении нарушений закона органами предварительного расследования. Одни настаивают на вынесении отдельного документа, другие — на закреплении в качестве составной части иного акта (например, представления). По уверению Е.В. Коломееца, спор основан на том, что законодателем в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ используется не существительное «требование», а глагол «требовать» [15]. Прекратить дискуссию (в какой-то мере не столь актуальную в виду того, что судебно-следственной практикой требование уже давно признается самостоятельным процессуальным средством прокурорского надзора) может исключительно сам законодатель, введя в УПК РФ норму, закрепляющую требование в качестве самостоятельного акта прокурорского реагирования.

Кроме прочего, в литературе предлагают издание организационно-распорядительного документа Генеральной прокураторы Российской Федерации (далее — Генпрокуратуры России) с целью установить форму, структуру такого требования прокурора, как требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях или производстве предварительного следствия [19]. В целом нужно отметить, что одной из особенностей юридической техники Приказов Генпрокуратуры России, затрагивающих процессуальные средства прокурорского надзора в уголовном процессе [6, 7], является непоименованность таких средств (актов) прокурорского надзора (реагирования), то есть замена их общими формулировками, а именно: «принимать меры реагирования», «мерами прокурорского реагирования пресекать или не допускать…», «принципиально реагировать».

Потому вводить соответствующие изменения, на взгляд автора, нужно с учётом того, что именно прокурорский надзор — наиболее эффективная форма контроля в уголовном процессе, особенно на стадии предварительного расследования, так как обеспечивает не только быстрое выявление ошибок, но и на их устранение [9], а также с учётом такого факта, как: применение средств прокурорского надзора за соблюдением прав граждан реализуется на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности, то есть от момента поступления сообщения о деянии, предполагающим наличие признаков состава преступления, и до принятия окончательного решения по уголовному делу [14].

Процессуальные средства прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве, выступая юридическими фактами, порождающими возникновение, изменение, прекращение уголовно-процессуальных правоотношений, направлены на обеспечение соблюдения прав и свобод граждан в уголовном процессе. Потому, подводя итог вышеуказанному, следует отметить: полнота полномочий прокурора на осуществление соответствующего прокурорского надзора определяется достаточностью средств для их реализации, в частности процессуальных средств прокурорского реагирования. Неопределенность, пробельность, дискуссионность по вопросам форм, структуры, правил применения и вынесения тех или иных решений прокурора, призванных по своей сути стать средствами надзора, позволяет отметить актуальность рассмотрения и исследования соответствующего института. В современных правовых реалиях уточнение полномочий прокурора по надзору в рамках уголовного судопроизводства возможно с помощью конкретизации правовых актов его индивидуального правоприменения.

Список литературы

1. «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 18.12.2001 N 174-ФЗ // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2023).
2. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 29.12.2022) «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2023) // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2023);
3. Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ (ред. от 05.12.2022) «О федеральной службе безопасности» (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.02.2023) // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2023);
4. Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ (ред. от 28.12.2022) «Об оперативно-розыскной деятельности» // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2023);
5. Федеральный закон от 27.05.1996 N 57-ФЗ (ред. от 04.08.2022) «О государственной охране» // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2023);
6. Приказ Генпрокуратуры России от 19.01.2022 N 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2023);
7. Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2021 N 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2023);
8. Винокуров А.Ю. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат. 2008. N 4. // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2023);
9. Гавло В.К., Дудко Н.А. Необходимость совершенствования института возвращения судом уголовных дел на дополнительное расследование // Известия Алтайского государственного университета. 2010. № 2−2 (66). С. 74−77;
10. Грызлов Д.В. Согласие и утверждение как процессуальные решения прокурора при расследовании преступлений // Государственная служба и кадры. 2021. №1. (дата обращения: 10.03.2023);
11. Дытченко Г.В., Никитин Е.Л. Средства прокурорского реагирования (постановка и анализ проблемы, способы ее решения) // Криминалист. 2009. N 1(4). С. 82.;
12. Ергашев Е.Р. Процессуальные и иные средства и акты прокурорского реагирования: правовая природа и проблемы правового регулирования // Российский юридический журнал. 2022. N 2. С. 122 – 129;
13. Ергашев Е.Р., Шваба Ф.В. Процессуальные средства прокурора: проблемы правовой регламентации // Российское право: образование, практика, наука. 2019. N 1;
14. Карягина Д.В. Средства прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан в уголовном процессе // Universum: экономика и юриспруденция. 2022. №3 (90). С. 49 – 53. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sredstva-prokurorskogo-nadzora-za-soblyudeniem-prav-i-svobod-grazhdan-v-ugolovnom-protsesse (дата обращения: 13.02.2023);
15. Коломеец Е.В. Требование об устранении нарушений закона как самостоятельный акт прокурорского реагирования в уголовном досудебном производстве // Вестник Омской юридической академии. 2017. Т. 14. № 2. С. 66–69;
16. Крысин В.В., Мухудинова Н.Р. Указания прокурора в российском уголовном судопроизводстве // Вестник Мордовского университета. 2009. № 4. С. 171–175;
17. Магомедов А.Ш. Проблемы эффективности требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия // Истор., философ., полит. и юрид. науки, культурология и искусствоведение. Вопр. теории и практики. 2013. N 6. С. 101 - 103. // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2023);
18. Образцы документов прокурорской практики: в 2 т. Т. 2: Практич. пособие / под общ. ред. А.Э. Буксмана, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2019. 312 с.;
19. Огородов А.Н. Допустимость применения представления об устранении нарушений закона при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Законность. 2022. N 12. С. 13 – 16;
20. Основы теории оперативно-розыскной деятельности и прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: учебное пособие / Е.Л. Никитин, Г.В. Дытченко. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018. 156 с.;
21. Прокурорская проверка. Методика и тактика проведения: учебное пособие / Е.А. Бурмистрова, И.И. Головко, Г.В. Дытченко и др.; под ред. О.Н. Коршуновой. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Юстиция, 2019. 408 с. // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2023);
22. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2004. С. 285;
23. Ситник В.В. Теоретические аспекты прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 4. С. 185 - 194. // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2023);
24. Средства прокурорской деятельности: проблемы теории и практики: монография / О.Н. Коршунова, В.В. Лавров, Е.Л. Никитин и др. Москва: РУСАЙНС, 2019. 268 с. // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2023);
25. «Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь 2023 г.» Генеральная прокуратура Российской Федерации [электронный ресурс] – Режим доступа: URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result?item=85612220 (дата обращения: 12.03.2023).
26. Ткачев И.В. О необходимости расширения полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета // Российская юстиция. 2014. N 9. С. 53 – 58;
27. Чебуренков А.А. Следственная практика как источник разработки тактических средств расследования преступлений // Российский следователь. 2018. N 12. С. 27 – 31;
28. Чукреев В.А. О применении компенсаторных средств прокурора при осуществлении надзора за исполнением закона органами дознания и предварительного следствия // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2018. N 5. С. 93 – 99;
29. Швефель Д.И. Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела: современное состояние и перспективы развития // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2019. № 3 (48). С. 71—83.