МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, ВИДЫ

АННОТАЦИЯ

Развитие муниципального права в Российской Федерации стало поводом для появления новой разновидности юридической ответственности – муниципально-правовой. Основной целью такой ответственности является охрана отношений, которые возникают при реализации полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц по решению вопросов местного значения. В данной научной статье анализируются подходы различных авторов к определению муниципально-правовой ответственности, рассматривается вопрос о самостоятельности Муниципально-правовой ответственности, как вида юридической ответственности, выделяются основные признаки, а также раскрываются виды, закрепленные в законодательстве.

ABSTRACT

The development of municipal law in the Russian Federation has become the reason for the emergence of a new kind of legal responsibility – municipal legal. The main purpose of such responsibility is to protect the relations that arise during the exercise of the powers of local self-government bodies and their officials to resolve issues of local importance. This scientific article analyzes the approaches of various authors to the definition of municipal legal liability, examines the question of the independence of Municipal legal liability as a type of legal liability, highlights the main features, and also reveals the types enshrined in legislation.

Ключевые слова: муниципально-правовая ответственность, юридическая ответственность, понятие, федеральный закон, виды, органы и должностные лица местного самоуправления.

Keywords: municipal legal responsibility, legal responsibility, concept, federal law, types, bodies and officials of local self-government.

В настоящее время, муниципальное право – новая отрасль российского права, отделившаяся от конституционного права с принятием Конституции РФ 1993 г., устанавливающая общие принципы организации и гарантии деятельности местного самоуправления. Одной из важнейших составляющих этой отрасли является муниципальная ответственность. К сожалению, в настоящее время проводится недостаточно много исследований по вопросу о муниципально-правовой ответственности, и далеко не все из них являются полными, так как не сформировано понятие, охватывающее все признаки такой ответственности, и не определены подходы к муниципальной ответственности как к единому институту.

Бурное становление муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права не позволило законодательству, координирующему местное самоуправление, сформулировать точное определение этого института. Статья 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит единственное его правовое упоминание: органы местного самоуправления и их должностные лица несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами муниципального образования в соответствии с федеральными законами [1].

Исходя из смысла этой статьи, можно прийти к выводу, что за нарушение предписаний нормативно-правовых актов органами местного самоуправления и их должностными лицами наступают негативные последствия, которые именуются в правовой науке муниципальной юридической ответственностью. Однако, к сожалению, в ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не указываются случаи применения такой ответственности и ее виды.

В современной юридической науке юридическая ответственность рассматривается в двух аспектах: негативном и позитивном.

Негативной – является мерой государственного принуждения с применением к правонарушителю санкций. Этот аспект подразумевает наступление неблагоприятных последствий для лица, совершившего правонарушение, и заключается в ограничении или лишении личного, имущественного или профессионального характера.

Стоит отметить, наряду с данным аспектом в юридической литературе ученые выделяют позитивный, который М.Н Марченко определяет следующим образом: долг или обязанность соблюдения требования и предписания, влекущая за собой слияние юридической ответственности со служебным или гражданским долгом, моральной обязанностью соблюдать те или иные сложившиеся в обществе обычаи, традиции и другие социальные стандарты [2, с. 701].

При изучении муниципально-правовой ответственности авторы чаще всего трактуют ее через негативный аспект.

О.Е. Кутафин определяет ее как негативные последствия для органов и должностных лиц, которые выступают за решения, принятые ими в процессе осуществления своей профессиональной деятельности, за ненадлежащее исполнение профессиональных обязанностей [3, с.11].

Н.В. Постовой считает, что ответственность представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом, исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений [4, с.368].

Однако есть точки зрения, в которых не затрагивается ни один из вышеперечисленных аспектов.

Например, Е.С. Шугрина рассматривает муниципально-правовую ответственность как ответственность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц перед населением за ненадлежащее осуществление муниципальной власти [5, с.334].

Анализируя различные подходы авторов к определению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления нельзя не упомянуть точку зрения В.С. Кашо, который определяет данный институт в узком и широком смысле.

Узкий подход указывает следующее: это муниципально-правовая ответственность субъектов муниципального образования, регулируемая собственными муниципальными нормами, реализующаяся внутри системы местного самоуправления самими субъектами на основе муниципальных правовых актов, выражающаяся в подотчетности и поднадзорности субъектов местного самоуправления, и в применении к ним муниципально-правовых санкций за муниципальные правонарушения [6, с.14-17].

В широком смысле - все регулируемые муниципальным правом виды ответственности (конституционная, уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, муниципально-правовая) [6, с.14-17].

В настоящее время юридическая наука состоит из нескольких точек зрения относительно места муниципальной ответственности. Некоторые авторы считают, что нет никаких предпосылок, чтобы выделить данный институт в качестве самостоятельного, так как эта ответственность является частью конституционно-правовой. Другие авторы отмечают ответственность  как самостоятельный вид юридической ответственности.

В качестве аргументов сторонники первой точки зрения утверждают о том, что анализ действующего законодательства не позволяет прийти к выводу о необходимости выделения муниципально-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида ввиду следующих причин:

1. В большинстве действующих нормативно-правовых актов не упоминается муниципально-правовая ответственность, в отличие от административной, уголовной и других видов ответственности.
2. Отсутствие различий в основаниях и процедуре ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц от ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и органов государственной власти.
3. Наличие общих характеристик у данных видов ответственности: сложная и однородная структура, политико-правовой характер, а также превентивный характер.

В поддержку второй точки зрения можно выделить ряд оснований, по которым определяется самостоятельность данного института:

1. По мнению С.А. Авакьяна каждая отрасль права должна обеспечивать реализую норм собственными средствами, включая меры ответственности [7, с.101]. На основании этого положения можно резюмировать, что муниципальное право, являясь самостоятельной отраслью российского права, должно характеризоваться наличием ответственности за правонарушения, возникшие в пределах его регулирования.
2. Наличие собственной цели - обеспечение контроля за действиями органов местного самоуправления населением муниципального образования, так как она осуществляется в рамках коллективных интересов [8, с.522].
3. Обладание института ответственности в сфере муниципального права собственным предметом – правоотношениями, складывающимися в рамках местного самоуправления.
4. Критерием для отграничения муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой также является инстанция ответственности, в качестве которой выступает население [9, с.204].

Таким образом, исходя из вышеуказанного, можно выделить несколько признаков, характерных для муниципально-правовой ответственности.

Во-первых, муниципально-правовая ответственность является мерой государственного принуждения.

Во-вторых, она наступает в момент совершения муниципального правонарушения, то есть деяния, являющегося несоблюдением муниципально-правовых норм.

В-третьих, муниципально-правовая ответственность - единственный вид ответственности, в составе которого инстанцией ответственности является население муниципального образования.

В-четвертых, субъектами являются органы и должностные лица местного самоуправления, а также муниципальные служащие.

В-пятых, предметом данного вида ответственности выступают вопросы местного значения.

Исследуя данный вопрос, нельзя не упомянуть о видах муниципально-правовой ответственности. Статья 70 Федерального Закона от 6.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает на следующие виды: перед населением, перед государством, физическими и юридическими лицами [1].

Отражение первого вида ответственности можно найти в статье 71 Федерального Закона от 6.10.2003 №131-ФЗ, в которой указывается, что основания наступления и процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением регламентируются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. В статье 71 Федерального Закона от 6.10.2003 №131-ФЗ так же указано право населения отозвать депутатов, членов выборных органов и должностных лиц с уточнением в ст. 24 о том, что основанием такого отзыва могут выступать исключительно решения, нарушающие положения закона и иных нормативно-правовых актов или действия, которые суд в своем решении признал противоправными. [1]

Процедура отзыва должна предоставить выборному органу и должностному лицу местного самоуправления возможность разъяснить обстоятельства, в силу которых происходит его отзыв. В случае, если за отзыв проголосует половина и более избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании, то процедура отзыва считается оконченной, а лицо, в отношении которого она началась, отозванным [1]. В законе указано исключение: случай запрета применения такой процедуры в отношении депутата представительного органа, если все или часть депутатских мандатов выдвинуты избирательными объединениями.

Отличительной особенностью ответственности перед населением является установление наступательного периода, который является моментом избрания местных органов власти и должностных лиц.

Статья 77 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает полномочия государственных органов, а именно прокуратуры Российской Федерации, на регулирование деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, опираясь на положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов [1]. Совершение органами местного самоуправления и их должностными лицами действий, нарушающих положения закона, приводит к применению специальных принудительных мер по восстановлению нарушенного порядка. Поскольку указанные меры применяются органами государственной власти от имени Российской Федерации, данный вид ответственности в статье 72 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ определяется ответственностью перед государством. [1]

Данный вид ответственности регулируется статье 72 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ, в которой отражается основа посягательства органов и должностных лиц муниципального образования на нормы Конституции Российской Федерации, Федеральной конституции и федеральных законов, конституций или уставов субъекта Российской Федерации, а также Устава муниципального образования. Ответственность возникает и в случае ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами отдельных государственных полномочий [1]. Основанием для его применения является вступившее в законную силу решение суда.

Примером таких решений суда может послужить: Решение Кадомского районного суда Рязанской области от 11.11.2020 г. N 2А-216/2020 [11].

В законе отдельно подчеркивается ответственность представительного органа, местного самоуправления и мэра.

Ответственность представительного органа осуществляется в форме его роспуска по основаниям, указанным в ст.73 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:

- неисполнение решения суда об отмене или изменении нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, Федеральным конституционным законам и иным нормативным правовым актам, в течение трех месяцев или иного срока, указанного в решении;

- несоблюдение полномочия проведения заседания в течение трех месяцев подряд. [1]

Данная форма ответственности осуществляется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации посредством внесения в законодательный орган субъекта Российской Федерации проекта закона субъекта Российской Федерации о ликвидации представительного органа муниципального образования.

В отношении главы местной администрации или главы муниципального образования высшее должностное лицо субъекта РФ мог опубликовать правовой акт об их отстранении от должности на основании:

- неисполнение в течение двух месяцев или иного срока решения суда об отмене или изменении нормативного правового акта, противоречащего положениям Конституции Российской Федерации, Федеральных конституционных законов и иных нормативных правовых актов.

- осуществление действий, создающих угрозу нарушению прав и свобод человека и гражданина, единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности и обороноспособности Российской Федерации, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, злоупотребление целевыми межбюджетными трансфертами, нарушение условий предоставления бюджетных кредитов, межбюджетных трансфертов, нарушение прав и свобод бюджетной системы Российской Федерации,  бюджетных кредитов, полученных из других бюджетов субъектов Российской Федерации, в случае установления соответствующим судом и указанным должностным лицом в пределах своей компетенции осуществление исполнения решения суда [1].

Окончательной формой такого рода ответственности является увольнение главы муниципального образования, закрепленное в статье 74.1 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ. [1]

Третьим видом муниципально-правовой ответственности, предусмотренным статьей 76 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах и организации местного самоуправления", является ответственность перед физическими и юридическими лицами. [1]

Основаниями ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления являются:

Нарушение прав и законных интересов физических и юридических лиц в результате противоправных действий.

Несоблюдение муниципальными органами власти и должностными лицами условий контрактов и соглашений с физическими или юридическими лицами.

Неисполнение органами местного самоуправления и должностными лицами определенных действий, приведших к причинению вреда физическим и юридическим лицам, хотя они были обязаны их выполнять.

Суть этого вида ответственности заключается в:

- возмещение ущерба, причиненного физическим и юридическим лицам органами и должностными лицами местного самоуправления, порядок которого установлен Гражданским Кодексом РФ;

- восстановление нарушенных прав и свобод физических и юридических лиц.

Федеральное законодательство не определяет единого подхода к муниципальным актам, который бы устанавливал ответственность депутатов, поэтому положения об ответственности в разных муниципальных образованиях закреплены в различных нормативных правовых актах, но их следует "искать".

Такими нормативными актами являются:

- Устав муниципального образования: глава 12 Устава города Казань [12], глава 6 Устава города Калуга [13].

- Регламент представительного органа муниципального образования.

- иные нормативно-правовые акты: Решение Городской Думы города Краснодар [14].

Таким образом, муниципально-правовая ответственность представляет собой применение мер государственного принуждения к депутатам, выборным органам и должностным лицам местного самоуправления за совершение ими действий, нарушающих нормативно-правовые акты, закрепляющие положения о местном самоуправлении. Стоит отметить, что в современной юридической науке ведутся дискуссии о независимости муниципально-правовой ответственности. Некоторые ученые утверждают, что это подвид конституционно-правовой, однако, анализируя признаки муниципально-правовой ответственности, можно сделать вывод, что она самостоятельна как вид юридической ответственности.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //[Электронный ресурс] – Режим доступа – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 15.12.2022)
2. Теория государства и права: учебник / А. Г. Бережнов, А. А. Кененов, М. Н. Марченко [и др.]; под ред. М. Н. Марченко. - Москва: Издательство «Зерцало-М», 2020. - С.701.
3. Кутафин О.Е. Актуальные вопросы муниципально-правовой ответственности в РФ // Закон. 2018. № 6. С.11.
4. Муниципальное право России [Текст]: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / [Н. В. Постовой, В. В. Таболин, Н. Н. Черногор]; под ред. Н. В. Постового. - 4-е изд., перераб. и доп. - Москва: Юриспруденция, 2016. – С.368
5. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2014. С. 334.
6. Кашо, В. С. О наличии общеотраслевой ответственности в муниципальном праве / В. С. Кашо// Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2009. – № 3. – С. 14-17.
7. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс. В 2-х томах. Изд. 7-е.  М.: Норма, 2021. С. 101
8. Рудь Н.И. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: конституционно-правовая или муниципально-правовая? // Вестник современных исследований. 2018. № 5. С. 522.
9. Чеботарев Г.Н. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности // Закон. 2019. №12. С.204.
10. Козина Т.В. Виды муниципально-правовой ответственности в РФ //Вестник правосудия. 2019. № 9. С.12.
11. Решение Кадомского районного суда Рязанской области от 11.11.2020 г. N 2А-216/2020 /[Электронный ресурс] – Режим доступа – URL: https://sudact.ru/regular/doc/l5wPnCwEt8NP/  (дата обращения: 15.12.2022).
12. Устав муниципального образования города Казань, утвержденный решением представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 г. N 3-5. /[Электронный ресурс] – Режим доступа – URL: https://docs.cntd.ru/document/429055375  (дата обращения: 15.12.2022)
13. Устав Муниципального Образования "Город Калуга", принятый Постановлением Городской Думы МО "Город Калуга" от 23 декабря 1997 г. N 215. /[Электронный ресурс] – Режим доступа – URL: https://docs.cntd.ru/document/446153979  (дата обращения: 15.12.2022)
14. Решение Городской Думы Краснодара от 26 декабря 2019 года N 90 п.4 «Об утверждении Порядка принятия решения о применении к депутату городской Думы Краснодара, члену выборного органа местного самоуправления муниципального образования город Краснодар, главе муниципального образования город Краснодар мер ответственности, предусмотренных частью 7.3-1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». /[Электронный ресурс] – Режим доступа – URL: https://docs.cntd.ru/document/561658125  (дата обращения: 15.12.2022)