СУЩЕСТВУЮЩИЕ СПОСОБЫ ВВОДА В ЭКСПЛУАТАЦИЮ ОБЪЕКТА САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АННОТАЦИЯ

Строительная отрасль регламентирована обширной базой нормативно-технической документации. Это обусловлено необходимостью обеспечения максимальной безопасности жизнедеятельности при эксплуатации зданий, сооружений и коммуникаций, так же процесс создания объекта строительства неразрывно связан с земельным участком, на котором он находится. Весь комплект градостроительных, земельных, гражданско-правовых норм охраняет права не только собственника, но и третьих лиц, позволяет реализовывать гармоничную градостроительную политику. В процессе непосредственной реализации объекта строительства, уполномоченные государственные и муниципальные структуры ведут контроль правильности выполнения строительно-монтажных работ и их соответствия технической документации. По ряду причин застройщик пытается реализовывать объект строительства самовольно, нарушая порядок, установленный законодательством. В статье рассматриваются существующие способы ввода в эксплуатацию такого объекта.

ABSTRACT

The construction industry is regulated by an extensive base of regulatory and technical documentation. This is due to the need to ensure maximum safety of life during the operation of buildings, structures and communications. Also, the process of creating a construction object is inextricably linked with the land plot on which it is located. The whole set of urban planning, land, civil law norms protects the rights not only of the owner, but also of third parties, allows for the implementation of a harmonious urban planning policy. In the process of direct implementation of the construction object, authorized state and municipal structures monitor the correctness of construction and installation works and their compliance with technical documentation. For a number of reasons, the developer is trying to implement the construction object arbitrarily, violating the procedure established by law. This article discusses the existing methods of commissioning such an object.

Ключевые слова: самовольное строительство, безопасность эксплуатации зданий, ввод в эксплуатацию, градостроительное законодательство.

Keywords: unauthorized construction, safety of buildings operation, commissioning, urban planning legislation.

По оценкам экспертов, в России насчитывается более 50 тысяч самовольных построек, в их числе и многоквартирные дома. [1] Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки. [2] Исходя из положений статьи 222 ГК РФ, опираясь на устоявшуюся судебную и административную практику, основным признаком самовольности постройки, при котором с высокой степенью вероятности возможен его законный ввод в эксплуатацию – является строительство, выполняемое без получения надлежащих разрешений и согласований.

Сущность и порядок получения разрешения на строительство определен Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее – ГрК РФ), в частности ст. 51 «Разрешение на строительство». Форма разрешения на строительство устанавливается соответствующим документом, утвержденным уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а именно Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 19 февраля 2015 г. №117/пр «Об утверждении формы разрешения на строительство и формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию».[9] Между тем, законодателем установлен перечень случаев, при которых получение разрешения на строительство не требуется. В ч. 17 ст. 51 ГрК РФ указан перечень исключений, в случае которых получение разрешения на строительство не требуется. В него входят (помимо объектов строительства, не являющиеся капитальными (пп. 2 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ)), строительство объектов в сфере садоводства и огородничества, гаражей на земельных участках, принадлежащих физическому лицу и не связанных с осуществлением предпринимательской деятельностью (пп.1 ч.17 ст. 51 ГрК РФ), антенных опор (пп.4.5 ч.17 ст. 51 ГрК РФ), ряда объектов транспортировки природного газа (пп. 4.4 ч.17 ст. 51 ГрК РФ), а также строений и сооружений вспомогательного использования (пп. 3 ч.17 ст. 51 ГрК РФ).

К сожалению, положения Градостроительного кодекса Российской Федерации не раскрывают понятие «вспомогательные сооружения». Данный термин упоминается в ст. 10 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», который относит вспомогательные сооружения наряду со зданиями и сооружения временного (сезонного) назначения к пониженному уровню ответственности. Уровень ответственности – это характеристика здания или сооружения, определяемая в соответствии с объемом экономических, социальных и экологических последствий его разрушения. [3] Более подробно сущность объектов вспомогательного назначения раскрыта в Письмах Росреестра от 13.04.2020 N 3215-АБ/20 «Об объектах вспомогательного использования»[10] и Минстроя России от 16 марта 2020 г. N 9394-ДВ/08[11], cогласно которым можно выделить два основных признака объектов вспомогательного использования:

1. объекты вспомогательного использования возводятся на одном земельном участке с основным объектом;

2. при наличии выданного уполномоченным органом или организацией разрешения на строительство основного объекта, возводимый вспомогательный объект предназначен для обслуживания и эксплуатации основного объекта и не имеет возможности самостоятельного использования для иной деятельности.

По мнению авторов, исходя из данных положений, можно явно выделить следующие титульные наименования объектов, возводимые на том же земельном участке при наличии действующего разрешения на строительство основного объекта и назначение которых, является обеспечение жизнедеятельности основного объекта: локальные очистные сооружения, котельные, электрические подстанции, подпорные стенки и т.п.

Положениями п. 5 ч. 17 статьи 51 ГрК РФ законодатель делегирует Правительству Российской Федерации, субъектам Российской Федерации устанавливать перечень исключительных случаев, при которых не требуется получать разрешение на строительство. Например, Постановлением Правительства РФ от 12.11.2020 №1816 (ред. от 15.11.2021) определен список таких случаев. В основном, это линейные объекты инженерных сетей с ограничениями по ряду технологических параметров – сети водоотведения ливневых стоков диаметром до 1000 мм, сети водоснабжения и водоотведения хозяйственно-бытовой канализации диаметром до 1000 мм, автомобильные дороги IV и V категорий и т.д.[12]

На региональном уровне, например, г. Москвы Постановлением Правительства Москвы от 27 августа 2012 г. №432-ПП «О перечне случаев, при которых получение разрешения на строительство не требуется» установлен схожий перечень таких исключений, не нарушающий принципы и логику Федерального законодательства[13]  и Постановления Правительства РФ от 12.11.2020 №1816[12]. Особенно хотелось бы отметить, что нелинейные объекты не требуют разрешения на строительство на территории г. Москвы, если не имеют признаков капитальности фундаментов, например, «производственные, складские, вспомогательные сооружения без устройства фундаментов» (п. 3 Приложения № 1). Причем, разрешается наличие подведения к ним инженерных сетей по постоянной схеме, например, «объекты из сборно-разборных конструкций, в том числе с подключением к сетям электроснабжения и заглублением до 0,5 м, без устройства фундаментов и организации подключения к инженерно-техническим сетям водопровода, канализации, газо-, теплоснабжения» (п. 12 Приложения № 1), так и их отсутствие: «малые архитектурные формы - без устройства фундаментов и прокладки подземных коммуникаций» (п. 9 Приложения № 1).

Если рассматривать региональные особенности выдачи разрешения на строительство в г. Москве, то порядок оформления разрешения на строительство осуществляется на основания порядка, определенного постановлением Правительства Москвы от 17 апреля 2012 №145-ПП «Об утверждении Административных регламентов предоставления государственных услуг города Москвы «выдача разрешения на строительство»). [14]  Полномочия по предоставлению государственной услуги разделены между Комитетом государственного строительного надзора города Москвы, Департаментом природопользования и охраны окружающей среды города Москвы (если строительство (реконструкция) объекта будет осуществляться на особо охраняемой природной территории регионального значения в городе Москве), Департаментом культурного наследия города Москвы (при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия).

Существует два основных способа легализации самовольной постройки: судебный и административный.

Признание права собственности на самовольную постройку в судебном порядке является исключительным способом защиты права, который допустим в случае, когда самовольный строитель по какой-либо не зависящей от него причине не мог получить правоустанавливающие документы на вновь созданный или реконструированный объект недвижимости в порядке, установленном нормативными правовыми актами. При этом судебный порядок не может являться способом обхода норм законодательства, предусматривающих разрешительный порядок создания и ввода в гражданский оборот новых объектов недвижимости. [4]

Согласно ч. 3 ст. 222 ГК РФ, с 01.09.2006 года право собственности на самовольную постройку может быть признано за лицами, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которых находится земельный участок. Верховный Суд РФ распространил действие ч. 3 ст. 222 ГК РФ на самовольных строителей жилых домов, арендующих земельный участок у государства.[5] Затем на всех арендаторов.[6] Кроме того, для  судебной процедуры необходимо, чтобы надлежащий титул на землю был на момент рассмотрения иска о признании права собственности на самовольную постройку, но не обязательно на момент создания самовольной постройки.[7] Например, покупатель купивший земельный участок с находящейся на нём самовольной постройкой, впоследствии может признать право собственности на неё за собой.

Помимо наличия законного права на землю должны быть соблюдены одновременно три условия, предусмотренные  ч. 3 ст. 222 ГК РФ:

1.Лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на земельном участке данного объекта; (то есть вид разрешенного использования земельного участка должен соответствовать построенному на данном участке назначению объекта капитального строительства). Согласно выработанному в судебной практике подходу, отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в удовлетворении требований по иску о признании права собственности на самовольную постройку, при этом, суду необходимо установить, предпринимал ли самовольный строитель надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию;[8]

2.На день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям правил землепользования и застройки, документации по планировке территории или обязательным требованиям к параметрам постройки, предусмотренными законом (надежности и безопасности);

3.Сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан; Отсутствие угрозы жизни и здоровью, как правило, устанавливается экспертизой. [8]

Экспертиза в данном случае выступает как основной источник, исследующий и обобщающий сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие возможных обстоятельств угрозы жизни и здоровью граждан, нарушение прав третьих лиц вследствие создания самовольной постройки, соответствие объекта строительства действующим нормам и правилам, а также иные обстоятельства и факты. Экспертиза может проводиться как в государственном судебно-экспертном учреждении, так и в негосударственной экспертной организации либо конкретным экспертом или экспертами.

Возможны на практике и промежуточные варианты исхода судебного процесса, когда экспертиза устанавливает незначительные устранимые отклонения от норм и правил, а суд обязует застройщика устранить их, сохраняя объект самовольного строительства.

В соответствии с ч. 3.2 статьи 222  ГК РФ, лицо, которому в целях строительства предоставлен во временное владение и пользование земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, где возведена или создана самовольная постройка, приобретает право собственности на такое здание, сооружение или другое строение в случае выполнения требования о приведении самовольной постройки в соответствие с установленными нормами, если это не противоречит закону или договору, то есть, действующим договором должно быть разрешено строительство объекта капитального строительства с соответствующим видом разрешенного использования.

Региональными законами и нормативными актами на территории Российской Федерации за представителями органов местного самоуправления закреплена функция по выявлению, профилактике и пресечению самовольного строительства на землях государственной, муниципальной или же частной форм собственности. Застройщик, желая легализовать объект самовольной постройки, может в инициативном порядке обратиться в соответствующий орган местного самоуправления для ввода в эксплуатацию такого объекта в административном порядке.

Административный порядок легализации самовольной постройки на территории г. Москвы определен Постановлениями Правительства Москвы от 16.11.2010 г. №1019-ПП «О создании Градостроительно-земельной комиссии города Москвы» [15], от 31 мая 2011 г. № 234-ПП «Об организации работы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы» [16].

При этом, какой бы способ легализации не был бы выбран (судебный или административный), потребуется доказать, что объект построен с соблюдением действующих норм и правил (строительных, пожарных, экологических), безопасен для последующей эксплуатации, не нарушает права третьих лиц. Экспертиза может быть назначена как по решению суда, так и выполнена в инициативном порядке. Такая же экспертиза выполняется, если разрешение на строительство было получено, но застройщик по тем или иным причинам уклонился от участия в проведении строительного надзора (нарушены требования  ч. 2 ст. 54 ГрК РФ).

Данное положение так же закреплено в множестве руководящих строительных документов, например, п.3.23 СП 70.13330.2012 «Несущие и ограждающие конструкции» [17], раздел 7 СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» в редакции СП 48.13330.2019[18]. Частными случаями нарушений порядка строительного надзора является:

- ненадлежащее осуществление геотехнического мониторинга здания либо окружающей застройки, расположенной в зоне влияния нового строительства, требования которого установлены положительным заключением экспертизы проектной документации (п.п. 12.4, 12.5 СП 22.13330.2011 «Основания зданий и сооружений» [19], 5.1.5 ГОСТ 31937-2011 «Здания и сооружения» [20]);

- выявление дефектов и повреждений несущих и ограждающих конструкций (Федельный закон ст.ст. 5, 7 от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» [3]);

- отсутствие исполнительной документации (п.3.14  СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» в редакции СП 48.13330.2019[18], п. 3.23 СП 70.13330.2012 «Несущие и ограждающие конструкции» [17]);

- возобновление прерванного строительства зданий и сооружений при отсутствии консервации или по истечении трех лет после прекращения строительства при выполнении консервации (нарушены, п. 4.2 СП 13-102-2003 «Правила обследования несущих строительных конструкций зданий и сооружений» [20], п. 6.15 СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» в редакции СП 48.13330.2019[18]);

- отклонение фактических параметров построенного объекта исполнительной документации, а равно проектной документации, получившей положительное заключение проектной документации.

Техническое заключение должно включать в свой состав результаты сверки фактически возведенных конструкций с проектным решением, перечень выявленных дефектов и повреждений с анализом вероятных причин их возникновения. Заключение выполняется по форме, установленным приложением «Б» ГОСТ 31937-2011 «Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния» [20]. Элементами обследования являются конструктивные (грунты, фундаменты, ростверки, стены, колонны, фермы, балки, связевые элементы, перекрытия, лестницы), ограждающие и инженерные системы, включая внутриплощадочные и наружные. Обследование выполняется как методами неразрушаемого контроля по ГОСТ 18353-79 «Контроль неразрушающий. Классификация видов и методов» [22] (визуально-измерительный, акустический, тепловой, оптический, капиллярный), так и разрушаемого по ГОСТ 16504-81 «Система государственных испытаний продукции» [23] (отбор образцов методом отрыва со скалыванием, проведение динамических испытаний, на твердость, на усталость, на сжатие и т.п.). Выполняются поверочные расчеты конструкций и оснований зданий и сооружений с применением программных комплексов Scad и «Лира». На основании поверочных расчетов можно сделать вывод о том, влияют ли выявленные дефекты и отклонения на прочность, надежность, и, как следствие, на безопасность эксплуатации самовольной постройки, т.е. не создает ли угрозу жизни и здоровью граждан (соблюдено условие  ч. 3 ст. 222 ГК РФ).

Судебный эксперт, либо комиссия (например, на территории г. Москвы действует «городская  комиссия  по  пресечению  самовольного строительства») в своем заключении с учетом выводов заключения технической части строительной экспертизы проводит сверку соответствия вида разрешенного использования земельного участка построенному на данном участке назначению объекта капитального строительства, правилам землепользования и застройки, документации по планировке территории, отсутствию нарушения прав третьих лиц. Всё это позволяет ввести в эксплуатацию капитальный объект самовольной постройки.

Однако положительный исход судебного производства или же решение административной комиссии о возможности сохранения объекта самовольного строительства не освобождает застройщика от возможной административной ответственности, например, предусмотренной статьей 9.5. КоАП РФ «Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию».

В исключительных случаях, особенно если объект самовольного строительства является для региона социально значимым и построен, например, на земельном участке, вид разрешенного использования которого не позволяет возводить такие объекты – уполномоченные органы власти и в таких случаях при наличии соответствующих полномочий часто оказывают содействие вплоть до внесения изменений в местные градостроительные регламенты. Однако никакой ввод в эксплуатацию самовольной постройки не возможен, если таковая угрожает жизни и здоровью граждан.

Список литературы:

1. В России насчитывается более 50 тысяч самовольных построек / [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://realty.ria.ru/20210318/samostroy-1601851950.html/ (Дата обращения 25.03.2022).
2. Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) / [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/f670878d88ab83726bd1804b82668b84b027802e/  (Дата обращения 25.03.2022).
3. Федеральный закон от 30.12.2009 N 384-ФЗ (ред. от 02.07.2013) Технический регламент о безопасности зданий и сооружений  /[Электронный ресурс]  -  Режим доступа. - URL: https://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-ot-30122009-n-384-fz-tekhnicheskii/  (Дата обращения 25.03.2022).
4. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 17.12.2020 N 306-ЭС20-118 по делу N А57-26100/2018 /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/791e1c6b- bb11- 4aec- b87e- 86780760ea6b/a04dd387- d8da- 485f- bc13- 7e44e136d928/A57- 26100- 2018_20201217 Opredelenie.pdf?isAddStamp=True/ (Дата обращения 25.03.2022).
5. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2007 года утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 01.08.2007, ответ на вопрос 2 // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. - 2007. - № 12 (ч. II) (извлечения).
6. Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014) // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2014. - № 6.
7. Определение Верховного Суда РФ от 30.10.2014 по делу № 309-ЭС14-1436, А71-8460/2013. /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://sudact.ru/vsrf/doc/wPmE1NPJf8Y8/?vsrf- txt=&vsrf- case_doc=309- %D0%AD%D0%A114- 1436&vsrf- lawchunkinfo=&vsrf- date_from=&vsrf date_to=&vsrf-judge=&_=1649086586608/ (Дата обращения 25.03.2022).
8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 (ред. от 23.06.2015) О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав п. 26 // Российская газета. - 2010. - № 109.
9. Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 19 февраля 2015 г. №117/пр «Об утверждении формы разрешения на строительство и формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию». /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://base.garant.ru/70964644/ (Дата обращения 25.03.2022).
10. Письмо Росреестра от 13.04.2020 N 3215-АБ/20 «Об объектах вспомогательного использования» /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://base.garant.ru/73937701/ (Дата обращения 25.03.2022).
11. Письмо Минстроя России от 16 марта 2020 г. N 9394-ДВ/08 /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://docs.cntd.ru/document/566053078 (Дата обращения 25.03.2022).
12. Постановлением Правительства РФ от 12.11.2020 №1816 (ред. от 15.11.2021) /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://base.garant.ru/74929136/ (Дата обращения 25.03.2022).
13. Постановление Правительства Москвы от 27 августа 2012 г. №432-ПП «О перечне случаев, при которых получение разрешения на строительство не требуется» /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://base.garant.ru/70219470/ (Дата обращения 25.03.2022).
14. Постановление Правительства Москвы от 17 апреля 2012 №145-ПП «Об утверждении Административных регламентов предоставления государственных услуг города Москвы «выдача разрешения на строительство» /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70064804/ (Дата обращения 25.03.2022).
15. Постановление Правительства Москвы от 16.11.2010 г. №1019-ПП «О создании Градостроительно-земельной комиссии города Москвы» /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://base.garant.ru/396093/ (Дата обращения 25.03.2022).
16. Постановление Правительства Москвы от 31 мая 2011 г. № 234-ПП «Об организации работы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы» /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/297088/ (Дата обращения 25.03.2022).
17. СП 70.13330.2012 «Несущие и ограждающие конструкции» /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://docs.cntd.ru/document/1200097510 (Дата обращения 25.03.2022).
18. СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» в редакции СП 48.13330.2019 /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://sniprf.ru/razdel-1/12-01-2004 (Дата обращения 25.03.2022).
19. СП 22.13330.2011 «Основания зданий и сооружений» /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://docs.cntd.ru/document/1200084710 (Дата обращения 25.03.2022).
20. ГОСТ 31937-2011 «Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния» /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL:  https://docs.cntd.ru/document/1200100941   (Дата обращения 25.03.2022).
21. СП 13-102-2003 «Правила обследования несущих строительных конструкций зданий и сооружений» /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://docs.cntd.ru/document/1200100941 (Дата обращения 25.03.2022).
22. ГОСТ 18353-79 «Контроль неразрушающий. Классификация видов и методов» /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://docs.cntd.ru/document/1200006401 (Дата обращения 25.03.2022).
23. ГОСТ 16504-81 «Система государственных испытаний продукции» /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL:  https://docs.cntd.ru/document/1200005367 (Дата обращения 25.03.2022).
24. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 16.04.2022) /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/ (Дата обращения 25.03.2022).
25. "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 30.12.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2022) /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51040/ (Дата обращения 25.03.2022).