СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ

АННОТАЦИЯ

 Вопросы научно-практического разграничения функций надзора и уголовного преследования выявляют необходимость уточнения и детализации не только самих правомочий прокурора как участника уголовного судопроизводства, но и разграничения его процессуальных надзорных и ненадзорных средств путем нормативно-правовой регламентации и усовершенствования юридической техники тех нормативных актов, которые закрепляют требования о применении средств реагирования.

ABSRACT

The issues of scientific and practical differentiation of the functions of supervision and criminal prosecution reveal the need to clarify and detail not only the powers of the prosecutor as a participant in criminal proceedings, but also to distinguish between his procedural supervisory and non-supervisory means through legal regulation and improvement of the legal technique of those regulations that fix the requirements on the use of response tools.

Ключевые слова: прокурор, процессуальные средства, надзорные функции, уголовное судопроизводство.

Keywords: prosecutor, procedural means, supervisory functions, criminal proceedings.

Актуальность исследования. Функционально деятельность прокурора в уголовном досудебном производстве делится на две взаимосвязанные области: осуществление уголовного преследования и надзора, но фактически отсутствуют точность и определенность в разграничении данных функций прокурора и наполнения их реальными правомочиями.

На практике эта особенность может дезориентировать не только правоприменителя — непосредственно прокурора, но и тех лиц, деятельность которых зависит от применения прокурором того или иного процессуального надзорного средства.

Кроме того, прокурорско-надзорная практика показывает, что растет количество принятых актов прокурорского реагирования применительно к производству предварительного следствия и дознания. Например, из доклада Генпрокурора РФ И. Краснова следует, что в результате использования средств прокурорского надзора было возбуждено 165 тысяч уголовных дел о деяниях, которые не получили своевременного учета в качестве преступлений. В результате рассмотрения жалоб заявителей на нарушение уголовно-процессуального законодательства и проверки соответствующих доводов было выявлено более 480 тысяч нарушений и вынесено более 355 тысяч актов прокурорского реагирования [26].

Притом за 2021 год 23 297 материалов направлено для решения вопросов об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее — УПК РФ), что на 3,7% меньше, чем в 2020 году. Из них возбуждено лишь 20 757 уголовных дел. Что тоже является показателем эффективности принятия тех или иных средств прокурорского надзора за соблюдением прав граждан в уголовном судопроизводстве [26]. 

Кроме того, актуальность выбранной темы исследования определяет и запуск 1 июля 2021 года Единого реестра проверок, который, согласно материалам пресс-службы Генпрокуратуры РФ от 16.02.2022, стал подсистемой «Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий» [24]. На взгляд автора, обязанность в автоматическом режиме обеспечить доступ к справочникам и классификаторам должна стать тем катализатором для надлежащего законодательно-правового или нормативно-правового урегулирования средств прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве.

Целью данного исследования является рассмотрение средств прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан в уголовном процессе как подвида средств прокурорского реагирования и разграничение их с ненадзорными средствами.

Задачами исследования являются определение правовой природы средств, используемых прокурором, выявление особенностей процессуальных надзорных средств прокурора в рамках уголовного судопроизводства, функциональное разграничение надзорных и ненадзорных средств прокурора в уголовном процессе.

Новизна исследования заключается в рассмотрении средств прокурорского надзора с позиции тех уровней, которые предполагают полную их реализацию применительно к конкретной ситуации в уголовном судопроизводстве, а также с учетом тех особенностей, которые присущи функции надзора за соблюдением прав граждан в рамках уголовного судопроизводства.

Теоретическая основа исследования. Полномочия прокурора исследовали Н.В. Буланова, С.И. Герасимов, Е.Р. Ергашева, В.Н. Исаенко, А.В. Петрова, А.Г. Халиулина, Ф.В. Шваба и др. Использование прокурором средств надзора в досудебном производстве рассмотрены К.И. Амирбековым, А.С. Каретниковым, Е.В. Коломейцем, Н.Р. Корешниковой, В.Ф. Крюковым, А.Д. Назаровым, В.М. Савицким, А.В. Спириным, Д.А. Сычевым, С.В. Филипенко, О.А. Тетериной.

Современный этап развития российского общества, связанный с реформированием всех сфер общественной жизни, органов государственной власти, характеризуется значительной активизацией правотворческих усилий, в том числе и в процессуально-правовой сфере. Практически складывается новая правовая система, обеспечивающая потребности дальнейшей демократизации всех сторон жизни российского общества, развития и охраны прав и свобод личности, становления и развития новых экономических механизмов [7, с.113].

Аксиоматическим стало утверждение о необходимости развития высокого уровня не только правотворческой, нормотворческой и законотворческой деятельностей, но и правоприменительной. Поэтому проблему прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан в уголовном судопроизводстве полагаем необходимым рассматривать на этих двух уровнях, объединив правотворческую, нормотворческую и законотворческую деятельности в один.

Средства прокурорского надзора есть частный вид правовых средств прокурора, но следует отметить, что законодательно данное понятие не закреплено и не разработано в качестве официального и общепринятого, оттого отсутствует не только само легальное определение данного правового института, но и некоторая определенность его признаков. Поэтому данной проблематике уделяется повышенное внимание учеными и практиками, исследующими особенности прокурорской деятельности в целом и правовых средств прокурорского реагирования в частности, в том числе можем отметить работы Е.Р. Ергашева, Н.Р. Корешниковой, С.В. Филипенко, О.Н. Петрова, О.А. Тетериной. 

Доктринальное определение необходимо и для рассмотрения и оценки средств прокурорского надзора в рамках уголовного судопроизводства, ведь оно в целом формирует представление о правовой природе таких средств. Одним из определений, которое дал специалист в области общетеоретических исследований С.С. Алексеев  является характеристика правовых средства в качестве «институционального явления правовой реальности, которое воплощает регулятивную силу права» [6, с. 218, с. 223]. Специалисты, рассматривающие вопросы прокурорской деятельности, на основе подобных общетеоретических разработок, конструируют свои определения и признаки правовых средств прокурора. Это и формы реализации прокурорских полномочий, по мнению С.И. Герасимова, и юридические акты реализации полномочий прокурора, которые существуют в форме актов-решений, внешних вербальных актов-действий прокурора, в соответствии с определением К.И. Амирбекова, М.А. Магомедова [9, с.140; 7, с.39-44]. 

На взгляд автора, понятие средств прокурорского надзора следует рассматривать с позиции тех уровней, которые предполагают полную их реализацию: нормативно закрепленный круг общих и специальных правомочий прокурора и порядок их реализации, а также осуществление их в практической деятельности, в том числе путем принятия актов прокурорского надзора, — применительно к конкретной ситуации в уголовном судопроизводстве. Своим неограничением средств прокурорского надзора исключительно правами и обязанностями прокурора, продолжаем подход В.М. Савицкого, А.Б. Соловьева, Т.Е. Токаревой, которые исследовали проблему прокурорского надзора применительно к сфере уголовного судопроизводства. Это, на взгляд автора, верный вектор рассмотрения выбранной темы, так как всегда нужно помнить и о таком феномене права, как его ситуационность.

По функциям прокурорской деятельности правовые средства прокурора делятся именно на надзорные и ненадзорные. Эта классификация важна при рассмотрении вопроса о средствах прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан в уголовном процессе, так как отличительными признаками таких средств являются: их корреляция полномочиям прокурора как государственного служащего и соответственно связь с оценкой законности, обоснованности, своевременности деятельности определенных субъектов уголовного судопроизводства, которые могут быть как поднадзорными прокуратуре, так и ей не поднадзорными: например, принимать мотивированное постановление об отмене незаконного постановления дознавателя о производстве дознания в сокращенной форме.

В рамках уголовного судопроизводства средства прокурорского надзора становятся, кроме собственно надзорных, ещё и процессуальными. В этой связи важным замечанием будет то, что процессуальное законодательство Российской Федерации со всей точностью, четкостью и определенностью формы не регламентирует не только содержание, структуру абсолютного большинства таких средства, но нередко и их дефиниции: требование, истребование, представление, протест. Например, требования об устранении нарушений закона в ходе предварительного расследования, мотивированного постановления, утверждения и согласия прокурора.

Система координат осуществления прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве, а, следовательно, и его средств, очерчена предметом, который нормативно выражен в ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [2] и который помимо соблюдения прав и свобод человека и гражданина включает в себя и соблюдение законности в принятии решений соответствующими органами.

Стоит отметить, что применение средств прокурорского надзора за соблюдением прав граждан реализуется на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности, то есть от момента поступления сообщения о деянии, предполагающим наличие признаков состава преступления, и до принятия окончательного решения по уголовному делу. Эти средства закреплены в ст. 37 УПК РФ, в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации» [2], в Приказе Генпрокуратуры России от 19.01.2022 N 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» [4], в Приказе Генпрокуратуры России от 17.09.2021 N 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» [5].

Анализируя данные акты, можем прийти к выводу, что полномочия, которыми прокурор наделен в рамках уголовного судопроизводства, позволяют ему выявлять, устранять и предупреждать в осуществлении деятельности уполномоченных лиц ошибки, которые могут привести к нарушению прав, свобод и законных интересов участников уголовного судопроизводства. Во многом, поэтому многие практики — прокурорские работники и судьи — большую эффективность признают именно за прокурорским надзором, нежели за ведомственным.

Например, в качестве средств прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан в уголовном процессе следует, на взгляд автора, рассматривать и оценивать акты, которые полномочен принимать прокурор в рамках уголовного судопроизводства, так как эти акты отличаются документально оформленной юридической оценкой тех фактических обстоятельств дела, законность которых и проверяется в ходе прокурорского надзора, но, как отмечается в юридической литературе, к уголовно-процессуальным средствам надзора относятся и иные процессуальные действия прокурора, облеченные в соответствующие документы. Поэтому система средств прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан в уголовном процессе справедливо признается не только обширной, но и многоуровневой.

Например, несмотря на то, что законодатель не указывает, каким именно должно быть средство прокурорского реагирования, инициирующее привлечение должностных лиц органов расследования, которые нарушили, в частности, требования уголовно-процессуального законодательства при применении процессуальных мер принуждения и пресечения, связанных с ограничением конституционных прав, автор статьи склонен поддерживать тех ученых, которые считают, что при подобных нарушениях прокурор осуществляет свой надзор за соблюдением прав граждан путем направления представления.

Именно этим правовым средством, на взгляд автора, должен решаться вопрос и об административной или дисциплинарной ответственности виновных лиц, и о восстановлении законности. На практике же нередко средством надзора становится не представление, а требование, оформляющее полномочие прокурора в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, но это применимо к случаям выявления самого нарушения, а не его причин. Потому, как отмечает в своем исследовании Д.А. Сычев, на практике средствами прокурорского надзора при выявлении причин и условий нарушения уголовно-процессуального законодательства становятся обзоры и информационные письма, которые направляются прокурором в органы расследования [21, с.156].

Если же в действиях должностных лиц обнаруживаются признаки того или иного состава преступления, то согласно п. 1.17 Приказа Генпрокуратуры России N 544 прокурор выносит мотивированное постановление о направлении материалов в следственные органы Следственного комитета России [5].

Несмотря на то, что процессуальные средства прокурорского надзора в рамках уголовного судопроизводства в качестве юридических фактов влекут возникновение правоотношений первым делом между прокурором и органами следствия или дознания, они направлены на обеспечение соблюдения прав и свобод граждан в уголовном процессе. Возьмем такой акт как решение прокурора об отмене постановления о прекращении уголовного дела и уголовного преследования, который направлен, в том числе на реализацию принципа всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств уголовного дела, защиту прав потерпевшего, которому причинен вред, так как такой акт прокурорского надзора обязует возобновить производство по уголовному делу. Другим примером являются письменные указания прокурора, которые он вправе давать, в том числе и следователю, согласно п. 2 ч. 1 ст. 221 и п. 4 ч. 1 ст. 226 УПК РФ, в случае принятия решения о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения или квалификации действий обвиняемых, а также пересоставления обвинительного заключения. Таким средством прокурор не признает результаты расследования соответствующими закону, а значит осуществляет надзор за соблюдением прав граждан.

При этом остается не до конца определенным, каким актом оформляется данное указание, отчего некоторые авторы считают, что оно вполне может быть частью других процессуальных средства надзора прокурора. Однако законодатель предусматривает гарантию прав заинтересованных лиц, наделяя их правом обжаловать решение прокурора.

Одним из самых распространенных актов, принимаемых прокурором в рамках реализации прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве, является постановление. Согласно ст. 124 УПК РФ, прокурор выносит постановление об удовлетворении жалобы заявителя; постановлением же, согласно ч. 2 ст. 33 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации»[2], он освобождает лицо, которое в нарушение закона подвергнуто задержанию; в соответствии с п. 6 ч. 2 ст.37 УПК РФ выносит постановление об отмене незаконного постановления органа дознания; согласно ч. 3 ст. 88 УПК РФ выносит мотивированное постановление о признании недопустимыми доказательства, которые были получены с нарушением уголовно-процессуального закона; согласно ч. 2 ст. 123 УПК РФ выносит постановление об удовлетворении жалобы о нарушении разумных сроков уголовного судопроизводства и т.п.

В целом нужно отметить, что одной из особенностей юридической техники указанных Приказов Генпрокуратуры России является непоименованность средств (актов) прокурорского надзора (реагирования), замена общими формулировками. Такими, как «принимать меры реагирования», «мерами прокурорского реагирования пресекать или не допускать…», «принципиально реагировать». Подобная терминологическая обтекаемость становится проблемой для правоприменения и правоприменителя.

Некоторые авторы к процессуальным надзорным средствам относят и те акты, решения прокурора, которые он вправе применять в случаях отсутствия формальных нарушений уголовно-процессуального закона: например, утвердить постановление следователя о направлении уголовного дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера, поручает вручить копию обвинительного заключения содержащемуся под стражей (ч. 3 ст. 222 УПК РФ), давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайств о производстве следственных действий, которые допускаются только на основании судебного решения. Этот подход автором не поддерживается в силу того, что средствами прокурорского надзора рассматриваем лишь те акты, решения прокурора, которыми обеспечивается верховенство права посредством выявления фактов нарушения законности и реагирования на них, то есть не каждое средство реагирования прокурора, на взгляд автора, является надзорным.

Таким образом, нормативно-правовое закрепление видов и порядка применения процессуальных средств прокурора должно определяться особенностями реализации прокурором не только надзорных функций в рамках уголовного судопроизводства, но и уголовно-процессуальных, иначе это порождает отсутствие единообразия в наименованиях, формах и содержаниях таких средств и затрудняет сохранение их специфики, разграничение с ненадзорными средствами, усложняет механизм специального надзора, каким признается прокурорский надзор в уголовном процессе и, в то же время не исключает появления «функционально двуединых средств» прокурорского надзора.

Список литературы:

1. «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 18.12.2001 N 174-ФЗ // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2022);
2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 N 2202-1 // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2022);
3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14.12.2021 N 43 «О применении судами норм главы 49 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующих возобновление производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств по заключению прокурора» // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2022);
4. Приказ Генпрокуратуры России от 19.01.2022 N 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2022);
5. Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2021 N 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» // Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.02.2022);
6. Алексеев С. С. Теория права. М.: БЕК, 1995.С. 218, 223;
7.  Антонов И.О., Верин А.Ю., Клюкова М.Е., Шагиева Р.В. Трансформация института приостановления производства по уголовному делу в стадии предварительного расследования // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. - 2018. - № 4 (51). - С. 113-116;
8. Амирбеков К. И., Магомедов М. А. Полномочия прокурора и их классификация // Юридический мир. 2016. № 2. С. 39–44;
9. Буланова Н. В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве средствами прокурорского надзора // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011№ 11 С. 33 – 40;
10. Герасимов С. И. Настольная книга прокурора. М.: Эколит, 2002 С. 140;
11. Ергашев Е.Р. Понятие и классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры // Российский юридический журнал. 2007 № 1. С. 116–119;
12. Ергашев Е.Р., Шваба Ф.В. Процессуальные средства прокурорского реагирования: проблемы правовой регламентации // Российское право: образование, практика, наука. 2019 №1 (109). С. 78-79;
13. Исаенко В.Н. Акты прокурорского надзора за исполнением законов при производстве следственных действий // Законность. 2012 N 12. С. 12-16;
14. Клюкова М.Е. Участники доследственной проверки // Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики: материалы ХII Международной научно-практической конференции в 4-х томах: Актуальные проблемы юридической науки: в 2-х частях. - Тольятти: Волжский университет им. В.Н. Татищева, 2015. - Том 2. - Часть 1. - С. 54-60;
15. Клюкова М.Е. Субъекты уголовного преследования // Ученые записки Казанского государственного университета. Серия: Гуманитарные науки. - 2007. - Том 149. - № 6. - С. 273-279;
16. Клюкова М.Е., Верин А.Ю. Проблемы процессуального положения прокурора в досудебном производстве России // Прокуратура Российской Федерации: вектор развития и роль в формировании демократического правового государства: сб. материалов Междунар. научно-практ. конф. Чебоксары, 29-30 октября 2021 г.: в 2 ч. – Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2021. – Ч. 1. – С. 289-300;
17. Коломеец Е.В. Систематизация используемых прокурором в уголовном досудебном производстве средств реагирования // Научный вестник Омской академии МВД России. 2018 №3 (70). С. 21;
18. Корешникова Н.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения законов: дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010. 205 с.;
19. Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. 2007 № 10. С. 65.;
20. Назаров А.Д. Механизм устранения следственных ошибок: роль прокурорского надзора // Сибирские уголовно-процессуальные и криминалистические чтения. 2016 №1 (9). С. 37-38.;
21. Петрова О.Н. Краткая характеристика правовых средств органов прокуратуры по обеспечению законности в сфере местного самоуправления // Вестник Костромского государственного университета. 2012 № 1. С. 361–364;
22. Погодин А.В. Ситуационное право и принципы деятельности юриста в сложной правореализационной ситуации // Вестник экономической безопасности. 2011 №4. С. 110-114;
23. Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. М. : Наука, 1975 С. 175;
24. Спирин А.В. О необходимости предоставления прокурору права давать указания следователю // Вестник Московского университета МВД России. 2014 № 6. С. 155;
25. Сычев Д.А. Содержание и реализация прокурором функций надзора и уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного процесса: дис ... кандидата юрид. Наук. Москва, 2016 С. 156;
26. Тетерина О.А. Средства прокурорского реагирования на нарушения законов при учете преступлений // Вестник Костромского государственного университета. 2013 № 6. С. 133–136;
27. Филипенко С.В. Классификация правовых средств органов прокуратуры, применяемых при надзоре за исполнением законов // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013 № 3. С. 206–210;
28. «Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2021 г.» Генеральная прокуратура Российской Федерации [электронный ресурс] – Режим доступа: URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result?item=71671102 (дата обращения: 17.02.2022)
29. Генеральная прокуратура [электронный ресурс] – Режим доступа: URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=71795355(дата обращения: 17.02.2022)
30. О состоянии законности и правопорядка в 2020 году и о проделанной работе по их укреплению: Доклад Генерального прокурора РФ И. Краснова на заседании Совета Федерации ФС РФ // Координационный совет Генеральных прокуроров [электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.ksgp-cis.ru/news/news-item/7722 (дата обращения: 17.02.2022)