Проблемы антимонопольного законодательства в Российской Федерации

АННОТАЦИЯ

В данной статьей отражены проблемы эффективности применения антимонопольного законодательства: приводится подробный анализ Федерального Закона «О защите конкуренции», а также судебной практики по делам Федеральной антимонопольной службы. В исследовании подчеркивается, что количество мелких административных судебных дел с участием ФАС превышает возможные дивиденды от такого участия. Суммы штрафов не покрывают судебные издержки, что указывает на необходимость изменения законодательства. Автор предлагает внести изменения в Федеральный Закон №135-ФЗ, создав дополнительный досудебный барьер для ФАС перед возможным судебным разбирательством.

ABSTRACT

This article reflects the problems of the effectiveness of the application of antitrust law: it provides a detailed analysis of the Federal Law «On Protection of Competition», as well as judicial practice in cases of the Federal Antimonopoly Service of Russia. It says that the number of small administrative court cases is too high. The amount of fines does not cover legal costs, which indicates the imperfection of antitrust law. The author proposes to amend the Federal Law No. 135, creating a legal restriction for the FAS before a possible trial.

Ключевые слова: монополии, антимонопольное право, арбитражные споры, проблемы конкуренции, Федеральная антимонопольная служба.

Keywords: monopolies, antitrust law, business disputes, competition issues, Federal Antimonopoly Service of Russia.

Деятельность Федеральной антимонопольной службы (ФАС) направлена на защиту конкуренции и развитие экономики. В этом смысле ФАС отвечает своей исторической миссии. Так или иначе, но в целом ее деятельность можно назвать достаточно эффективной, и, если говорить о монополистах в современной российской экономике, то они существуют не из-за недоработок ФАС, а благодаря политической поддержке, как это довольно часто было в истории [6, c. 16-22].

Если основываться на данных официального сайта ФАС, то деятельность данной организации направлена на противодействие развития конкуренции не только со стороны бизнеса, но и государства [9].

С.В. Максимов отмечает, что в настоящее время ФАС – уникальный субъект экономики и одновременно орган власти. При этом деятельность самой службы обусловлена сложнейшими процессами подсчетов, происходящих в экономике [7, c. 5-7].

В обязанности ФАС входит:

• отслеживание выполнения антимонопольных законов в земельной, природной и электроэнергетической областях;
• отслеживание выполнения законов в области естественных монополий;
• отслеживание выполнения законов в сфере рекламы;
• контроль в области закупок товаров, работ, услуг необходимых для государства;
• отслеживание выполнения законов в области государственного оборонного заказа [10].

Стоит отметить, что в структуру ФАС входит руководитель, одиннадцать заместителей и двадцать семь различных управлений во главе с начальниками.

Коллегия ФАС России – постоянно действующий совещательный орган при руководителе ФАС России и им возглавляется. Состав Коллегии и порядок участия членов Коллегии в ее заседаниях определяются руководителем ФАС России и утверждаются соответствующим приказом. Члены Коллегии обладают правами и обязанностями в соответствии с Положением о Коллегии.

В составе Коллегии образуется президиум. Заседания президиума Коллегии проводятся по решению руководителя ФАС России.

Президиум ФАС – коллегиальный орган Федеральной антимонопольной службы, который рассматривает материалы изучения и обобщения практики применения антимонопольного законодательства и дает разъяснения по вопросам его применения, а также пересматривает решения и (или) предписания территориальных органов ФАС России по делам о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если такие решения и (или) предписания нарушают единообразие в применении норм антимонопольного законодательства.

В состав Президиума ФАС входят руководитель ФАС России, все его заместители, руководители Московского и Московского областного УФАС России, начальники управлений ЦА ФАС России: Контрольно-финансового управления, Правового управления, Управления по борьбе с картелями, Управления регулирования ТЭК и химической промышленности, а также помощник руководителя [11]. В настоящее время многими исследователями подчеркивается, что аппарат ФАС чрезмерно раздут, не отвечает современным требованиям, нуждается в сокращении и реструктуризации [8, c. 25-26].

Вместе с тем, в российском законодательстве отсутствует отдельный закон, регулирующий ФАС, но базовым нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность службы, выступает Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 17.02.2021) «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции») [3].

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» нормативно-правовой акт определяет порядок защиты субъектов экономики от недобросовестной конкуренции. В первую очередь, Федеральный закон направлен на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию[3].

Пункт 3 статьи 2 данного закона поясняет, что международные договоры, подписанные Российской Федерацией, имеют приоритет над национальным законодательством, что обусловлено спецификой предмета регулирования и деятельностью самой ФАС[3]. Вместе с тем, пунктом 4 закона установлено, что международные договоры не могут противоречить Конституции РФ. Если исходить из текста пунктов 3 и 4, то смысл заключается в том, что даже те международные договоры, которые приняла РФ, которые противоречат Конституции РФ, не действуют на территории Российской Федерации [2]. Можно предположить, что данные изменения были обусловлены введением новой редакции российского основного закона 2020 года [1].

Статья 5 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» определяет хозяйствующего субъекта, имеющего признаки доминирующего положения на рынке:

«Доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации)» [3].

В данном случае необходимо отметить исключительное положение финансовой организации.

Пункт 1 закона определяет, что доминирующей долей на рынке для определенного товара признается доля свыше 50%. Вместе с тем, подпункт 1 указывает, что даже при доле в 50% положение хозяйствующего субъекта на рынке может не являться доминирующим. В свою очередь, подпункт 2 закона, напротив, указывает, что доминирование субъекта может достигаться и с долей менее 50%.[3] Таким образом можно отметить, что доля в 50% является лишь ориентиром для ФАС, но не основанием для признания какой-либо корпорации монополистом.

Пункт 2 закона определяет минимальный порог доминирования на рынке в 35%. В случае, если такая организация имеет долю в 34,9%, она никак не может быть признана доминирующей на своем рынке. При этом пункт 2.1 закона определяет, что доминирующим не может быть признан хозяйствующий субъект с одним единственным учредителем либо индивидуальный предприниматель, чья выручка не превышает 400 миллионов рублей, что представляется вполне логичным. В ином случае доминирующим может быть признана любая компания, относящаяся к сегменту малого бизнеса, занимающаяся, например, посреднической деятельностью[3].

Стоит отметить, что данный порог в 400 миллионов также относится и к группе лиц, к финансовой организации, естественным монополиям (например, Петербургский метрополитен), к организациям, среди учредителей которых присутствуют другие юридические лица, к компаниям с государственным или муниципальным участием.

Кроме того, пункт 6 статьи 5 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» указывает о том, что в отдельных случаях, на основании федеральных законов положение хозяйствующего субъекта может быть признано доминирующим, если доля на рынке составляет менее 35%.[3]

Кроме того, с точки зрения практики применения особый интерес представляет статья 33 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» «Принятие антимонопольным органом решения по результатам рассмотрения ходатайства, выдача антимонопольным органом предписания лицу, представившему уведомление» [3].

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» рассмотрение ходатайств на осуществление сделки, контролируемой ФАС, происходит в течение 30 дней с момента получения такого ходатайства. [3]

В соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» ФАС выносит одно из следующих решений:

• Об удовлетворении ходатайства;
• О продлении срока рассмотрения;
• Об отказе в удовлетворении ходатайства. [3]

Следует отметить, что закон регламентирует последствия осуществления сделок без одобрения ФАС. В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», если, например, речь идет о реорганизации в форме слияния, то такая организации подлежит ликвидации в судебном порядке по иску антимонопольного органа. [3] Данная норма подчеркивает, что подобную компанию ликвидирует именно государство в лице суда, а не ФАС, что важно с точки зрения защиты прав предпринимателей.

Статья 35 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» определяет государственный контроль за ограничивающими конкуренцию соглашениями хозяйствующих субъектов. Представленные в ФАС проекты сделок могут не соответствовать требованиям антимонопольного законодательства по следующим основаниям:

• Признаки картельного и иного монопольного сговора (наличие условий, предусмотренных частями 1 – 4 статьи 11 Федерального закона, в случае отсутствия оснований для признания проекта соглашения допустимым в соответствии со статьей 12 или 13 Федерального закона);
• Недостоверность представленных сведений.

Интересно, что обращения в ФАС могут быть продлены с 30 до 50 дней в случае необходимости, также тот или иной хозяйствующий субъект должен учитывать, что в случае одобрения сделки ФАС необходимо провести такую сделку в течение одного календарного года. В ином случае такую сделку необходимо согласовывать повторно [3].

Кроме того, в соответствии с пунктом 8 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» ФАС имеет право отменить уже одобренное им решение по следующим основаниям:

• Ранее представленные заявителем требования окажутся недостоверными;
• Не выполняется ранее представленные ФАС предписания;
• Изменение условий, в соответствии с которыми ранее сделка могла считаться допустимой. [3]

ФАС имеет право выносить предупреждения о прекращении того или иного действия или бездействия (пункт 1 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции»). [3] Само предупреждение имеет относительно стандартизированную форму и должно содержать следующее:

• Основные выводы Комиссии, основанные на вынесении предупреждения;
• Ссылки на те или иные нормативно-правовые акты, на основании которых выносится предупреждение;
• Перечень действий, направленных на устранение нарушения. (пункт 2 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции»). [3]

Важно подчеркнуть, что то или иное дело рассматривается специальной комиссией, создаваемой антимонопольным органом.

В соответствии с пунктом 2 статьи 40 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» в комиссию должен входить заместитель, председатель, а также кто-либо из работников антимонопольного органа. При этом комиссия не может состоять менее чем из трех человек. Важно отметить, что комиссия по нарушению антимонопольного законодательства должна состоять из четного количества членов. Кворум – 50%.[3]

Статья 41 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» регламентирует список актов, принимаемых комиссией[3].

Решение комиссии подписывается председателем и всеми членами, присутствовавшими на заседании (пункт 2 статьи 40 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» [3]). Тот член, который не согласится с решением, также подписывает протокол, однако отдельным документом он имеет право изложить свое особое мнение, приобщающееся к делу. Если исходить из текста статьи, то представляется очевидным, что такое мнение может повлиять на суть дела только в случае судебного разбирательства в качестве одного из доказательств.

Подобно решениям суда, решение комиссии также состоит из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивных частей (пункт 3 статьи 41 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» [3]).

Само решение, в соответствии с пунктом 4 закона, в большей степени является внутренним документом ФАС, поэтому для хозяйствующих субъектов на основании решения выдается предписание. Решение и предписание могут быть подписаны усиленной квалифицированной электронной подписью председателя комиссии и членов комиссии (пункт 7 статьи 41 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» [3]).

Решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подсудны арбитражному суду. Решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа могут быть также обжалованы в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа (пункт 1 статьи 52 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции») [3].

Остановимся на судебной практике арбитражных судов.

Заявитель обратилась в Арбитражный суд Ростовской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области. Как следует из материалов дела, заявитель не согласилась с недопуском к проведению публичных торгов, связанных с банкротством ООО «Управляющая организация ЖКХ А» и отказом ФАС возбуждать дело против организаторов торгов «МЕТА-ИНВЕСТ». Изучив материалы дела, суд отказал в удовлетворении требований, сославшись на обоснованность отказа ФАС в возбуждении дела, мотивировав данное решение тем, что отказ от участия в торгах был законным, так как заявку на такое участие подало, по мнению суда, неуполномоченное лицо. Кроме того, из материалов дела следует, что остальные заявки также были отклонены по причине несоответствия [4]. Стоит отметить, что даже с учетом мотивировки обстоятельства дела, описанные в решении обстоятельства, выглядят странными с формально-логической точки зрения, так как к торгам было допущено только одно лицо. Данный пример подтверждает, что выиграть суд у ФАС в том или ином качестве достаточно сложно.

В другом деле ООО «Жилкомсервис №2 Приморского района» обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу в отношении организаторов торгов ООО «ПКФ «Петро-Васт» [5]. Интересно, что сам ООО «Жилкомсервис №2 Приморского района» де юре не являлся заинтересованным лицом и в самих торгах не участвовал. В данных торгах также победила только одна организация, которая и выиграла конкурс. Суд удовлетворил требование заявителя, признав незаконным предписание ФАС.

Важно отметить, что данный судебный процесс был выигран истцом не по существу дела, а с помощью манипулирования процессуальными нормами. Рассмотрев материалы судебной практики, можно сделать следующие выводы:

1. В случае споров с ФАС представитель другой стороны должен больше внимания уделять процессуальным нормам.
2. Судебная практика указывает на то, что обжалование предписания может являться достаточно эффективной мерой.
3. ФАС выигрывает подавляющее большинство процессов, поэтому, прежде чем подавать жалобу, важно оценить, реально ли выиграть подобный спор. Например, если оценивать шансы в спорах с ФАС как равные, то, скорее всего, жалобу не удовлетворят.

В подавляющим большинстве случае суд встает на сторону антимонопольного органа, что можно охарактеризовать, во-первых, бескомпромиссным отношением государства к нарушению антимонопольного законодательства, во-вторых, отсутствием эффективной судебной арбитражной системы в части рассмотрения жалоб, касающихся споров, связанных с антимонопольным регулированием.

Если проанализировать судебную практику ФАС, то можно увидеть, что подавляющее большинство дел – это административные судебные разбирательства, где штрафы не превышают и нескольких тысяч рублей. Вместе с тем, такие разбирательства проводятся в очном порядке, а иногда доходят и до апелляционной инстанции. Юристы, представляющие интересы сторон, как и любые работники, также требуют содержания. В этой связи возникает вопрос о том, какова цель подобных штрафов, если сам ФАС тратит больше на представительство в суде, чем собирает взысканий.

В результате проведенного исследования предлагается внести следующие изменения в законодательство:

Статью 40 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 17.02.2021) «О защите конкуренции» предлагается дополнить пунктом 7.1 и изложить в следующей редакции:

«Вопросы, возникающие в ходе рассмотрения дела, касающиеся административных дел, о нарушении антимонопольного законодательства комиссией, решаются членами комиссии единогласно. Члены комиссии не вправе воздерживаться от голосования. Председатель комиссии голосует последним». Данная норма смогла бы стать дополнительным барьером для возбуждения административного дела, а, следовательно, и потенциального судебного спора, связанного с небольшими штрафами. Данная трактовка является лишь одним из возможных вариантов. Норма может носить и более конкретный характер. Например, введение ограничений по административным делам, не превышающим сумму в 20000 рублей. Однако, такой порог может привести к завышению суммы штрафов, при этом он является неким компромиссом и может рассматриваться в качестве переходного варианта перед возможными глобальными реформами ФАС.

Безусловно, антимонопольное законодательство нуждается в систематизации и кодификации, однако в условиях действующего законодательства введение в Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» нормы, в соответствии с которой штрафы налагаются только единогласно, смогут минимизировать судебные споры, исчисляемые сотнями и не имеющими реального значения. Кроме того, данная норма сможет облегчить жизнь предпринимательскому сообществу в условиях пандемии. При этом можно предположить, что фактически данное введение не сможет негативно сказаться на конкуренции.

Список литературы

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Федеральный закон от 08.12.2020 N 429-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «Российская газета», N 280, 11.12.2020.
3. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 17.02.2021) «О защите конкуренции» // «Российская газета», N 162, 27.07.2006.
4. Решение от 15 октября 2020 г. по делу № А53-22944/2020 Арбитражного суда Ростовской области (АС Ростовской области) // [Электронный ресурс] URL: //sudact.ru/arbitral/doc/z7JTdqjmbhHn/ (Дата обращения: 04.05.2021).
5. Решение от 18 августа 2020 г. по делу № А56-41640/2020 Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области (АС Санкт-Петербурга и Ленинградской области) // [Электронный ресурс] URL: //sudact.ru/arbitral/doc/ExsFiqStupmw/ (Дата обращения: 04.05.2021).
6. Андреева Е.М., Галямина А.В. История монополий и борьба с ними в России и зарубежных странах: сравнительно-правой анализ // Современное российское право №8(17). Новосибирск. 2020. С. 16-22.
7. Гареева Ю.Т., Смоленская С.В. Проблемы государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и пути их разрешения // «Студенческий форум» № 41(134). Ульяновск. 2020. С. 25-26.
8. Максимов С.В. Уроки 15-летия Федеральной антимонопольной службы // Российское конкурентное право и экономика №1(17). Москва. 2019. С. 5-7.
9. Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы. Миссия ФАС // [Электронный ресурс] URL: https://fas.gov.ru/pages/about/mission.html (Дата обращения: 01.05.2021).
10. Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы. Структура ФАС // [Электронный ресурс] URL: https://fas.gov.ru/structure-072017.pdf (Дата обращения: 01.05.2021).
11. Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы. Управление ФАС // [Электронный ресурс] URL: https://fas.gov.ru/tags/157 (Дата обращения: 01.05.2021).