Ограничения прав бипатридов: причины и следствия

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрены установленные законодательством России некоторые ограничения прав граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства, в частности, ограничения, связанные с допуском к государственной тайне, с учреждением средств массовой информации, ограничения пассивного избирательного права; проанализированы причины введения ограничений прав бипатридов, изучены правовые позиции Конституционного Суда РФ, непосредственно связанные с вышеуказанными ограничениями.

ABSTRACT

The article examines certain restrictions on the rights of citizens of the Russian Federation who have citizenship of a foreign state established by Russian legislation, in particular, restrictions associated with admission to state secrets, with the establishment of mass media, restrictions on passive suffrage; the reasons for the introduction of restrictions on the rights of bipatrides are analyzed, the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation, directly related to the above restrictions, are studied.

Ключевые слова: гражданство, двойное гражданство, ограничения для лиц с двойным гражданством, бипатриды, государственная тайна, адвокаты, пассивное избирательное право.

Keywords: citizenship, dual citizenship, restrictions for persons with dual citizenship, bipatrides, state secrets, lawyers, passive suffrage.

В настоящее время нормативно-правовое регулирование института двойного гражданства в Российской Федерации представляется весьма противоречивым.

С одной стороны, государство прямо в Конституции Российской Федерации допускает возможность приобретения второго гражданства. Однако имеется оговорка о том, что это должно быть предусмотрено международным договором РФ или федеральным законом [1]. В остальных случаях гражданин РФ, имеющий иное гражданство, рассматривается только как российский гражданин. Данное положение закреплено в статье 6 Федерального закона № 62-ФЗ от 31.05.2002 г. "О гражданстве Российской Федерации"[7].  Несмотря на это, сам факт наличия второго гражданства существенно влияет на права и обязанности гражданина в стране проживания, поскольку для бипатридов установлено множество ограничений в различных сферах деятельности.

Современные ученые, например, И.Л. Ландау, считают, что приобретение двойного гражданства имеет больше минусов, чем плюсов, поскольку создает массу неразрешимых проблем для лиц, обладающих таким статусом [3].

Примеры ограничений прав лиц с двойным гражданством можно найти в законодательстве РФ, а в судебных постановлениях Конституционного Суда РФ можно встретить попытки граждан РФ оспорить конституционность норм, устанавливающих подобные ограничения.

Правовой основой для возможности введения ограничений является статья 62 Конституции РФ, которая закрепляет: «наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации»[1].

Таким образом, законодатель на конституционном уровне закрепляет возможность нормами федерального закона ограничить бипатрида в правах, не определяя категорично пределы, основания и цели ограничений прав.

Вместе с тем, статья 55 Конституции РФ содержит исчерпывающий перечень оснований, по которым права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом: «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» [1].

Важно отметить, что Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно выражалась правовая позиция, согласно которой законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов, должен использовать те, которые не допускают несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также исходить из того, что публичные интересы оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения не чрезмерны и адекватны социально необходимому результату. [11].

Безусловно, одной из важнейших стратегических задач любого государства для обеспечения стабильного и прогрессивного развития и в целях обеспечения информационной безопасности страны является защита информации, содержащей государственную тайну.

Согласно нормам статьи 21 Закона от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне», допуск лиц, имеющих двойное гражданство, к государственной тайне осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации [6]. В рамках реализации предоставленного ему полномочия, Правительство РФ утвердило Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне, которым предусмотрено, что «лица, имеющие двойное гражданство, полученное в соответствии с Законом РСФСР "О гражданстве РСФСР" допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, с грифом «секретно» только после проведения проверочных мероприятий органами федеральной службы безопасности».[12].  

Представляется, что существует неопределенность в вопросе обязательности проведения проверки в отношении категории бипатридов, которые получили двойное гражданство в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». В связи с этим, для устранения этого пробела необходимо внести изменения в Положение о порядке допуска лиц к государственной тайне, и предусмотреть обязательные проверочные мероприятия для всех граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства.

Однако, на взгляд автора, для обеспечения информационной безопасности государства необходимо полностью ограничить право доступа бипатридов к сведениям, составляющим государственную тайну, так как даже проведение проверочных мероприятий не способно исключить возможность использования бипатридом вышеуказанной информации в интересах иностранного государства.

Законом о государственной тайне (статьей 21.1.) также предусмотрен особый порядок доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, а именно доступ без проведения проверочных мероприятий, в отношении членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей на период исполнения ими своих полномочий, а также адвокатов, участвующих в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну.

Обращает на себя внимание тот факт, что все вышеперечисленные субъекты с особым допуском к государственной тайне, кроме адвокатов, не могут иметь гражданство иностранного государства в силу прямого запрета, установленного Конституцией РФ (статьи 95, 97, 119 Конституции РФ).  

Адвокаты могут иметь гражданство нескольких государств, следовательно, адвокату-бипатриду при участии в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну, законом предоставлена возможность без проведения проверочных мероприятий получить доступ к сведениям, составляющим государственную тайну.

В этой связи необходимо исследовать вопрос о принципиальной возможности участия адвокатов-бипатридов в рассмотрении дел, связанных с раскрытием государственной тайны.

В соответствии с статьей 2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» «адвокаты иностранных государств не допускаются к оказанию юридической помощи на территории Российской Федерации по вопросам, связанным с государственной тайной Российской Федерации» [4].

Таким образом, Закон об адвокатуре не рассматривает отдельно категорию адвокатов, имеющих два и более гражданства, ограничиваясь только формулировкой «адвокаты иностранного государства»; в законе не урегулировано, имеет ли право адвокат с двойным гражданством оказывать юридическую помощь по вышеуказанной категории дел.

Вопрос отстранения адвоката от участия в качестве защитника в производстве по уголовным делам, связанным с государственной тайной, ввиду отсутствия у него специального допуска к государственной тайне ранее был предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Конституционным судом РФ еще в 1996 году, до введения в действие  статьи 21.1. Закона о государственной тайне, была высказана правовая позиция, согласно которой «отстранение адвокатов, участвующих в качестве защитников в уголовном судопроизводстве в связи с отсутствием допуска к государственной тайне не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 48 и 123 (часть 3)» [13].

Недопустимость отстранения адвоката в связи с отсутствием допуска к государственной тайне содержится и в определении  Конституционного Суда РФ № 314-О от 10 ноября 2002 г. по жалобе гражданина Романова Ю.П. на нарушение его конституционных прав.  Конституционный Суд РФ отметил, что статьи 21 и 21.1 Закона № 5485-I не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами в качестве основания для отстранения адвоката от участия в рассмотрении дела судом общей юрисдикции в процедуре гражданского судопроизводства в связи с отсутствием у него допуска к государственной тайне [8].

Следовательно, согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ, адвоката, не имеющего допуск к государственной тайне, нельзя отстранить от участия в деле, в котором могут быть раскрыты сведения, составляющие государственную тайну.  Полагаем, следование таким правилам представляет угрозу информационной безопасности государства.

Следует сделать вывод, что необходимо совершенствование законодательства в части установления дополнительных ограничений для адвокатов-бипатридов, в частности, распространить на данную категорию адвокатов нормы о проведении проверочных мероприятий органами федеральной службы безопасности и предусмотреть возможность отстранения их от участия в рассмотрении дел, связанных с доступом к сведениям, составляющим государственную тайну.

Информационная безопасность государства также невозможна без контроля со стороны государства за учреждением средств массовой информации, поскольку в современном государстве именно средства массовой информации играют важную роль в формировании общественного мнения, а также мировоззрения и правосознания граждан.

Законом «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. № 2124-1  для лиц с двойным гражданством установлены ограничения, связанные с учреждением средства массовой информации, осуществляющего вещание, кроме того, имеется запрет на владение, управление либо контроль прямо или косвенно в отношении более 20 процентов долей (акций) в уставном капитале лица, являющегося участником учредителя средства массовой информации, редакции средства массовой информации, организации, осуществляющей вещание, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации[9].

В 2019 году Е.Г. Финкельштейн, имевший два гражданства: России и Нидерландов и владевший долей в уставном капитале ООО "Радио-Шанс" в размере 49%, оспаривал в Конституционном Суде РФ вышеуказанные положения, а именно конституционность статьи 19.1 Закона «О средствах массовой информации», которая, по мнению заявителя, не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку несоразмерно ограничивает право частной собственности, имеет дискриминационный характер, ставя граждан Российской Федерации, имеющих иностранное гражданство, в ущемленное положение по сравнению с иными гражданами [14].

В Постановлении по вышеуказанному делу Конституционный Суд РФ указал, что «право законодателя запретить в целях обеспечения информационной безопасности государства гражданам Российской Федерации, имеющим гражданство другого государства, осуществлять прямой контроль средства массовой информации, организации, осуществляющей вещание, само по себе не ставится под сомнение».

Конституционным Судом РФ сделаны выводы о возможности распространения оспариваемых заявителем ограничений не только на иностранных граждан и лиц без гражданства, но и на граждан Российской Федерации, имеющих гражданство другого государства.

Существенные ограничения прав бипатридов установлены и в избирательном процессе. Обусловлены они, прежде всего, необходимостью защиты государственного суверенитета России.

О.Е. Кутафин справедливо отмечает, что  «ограничение избирательных прав в отношении лиц, имеющих иностранное гражданство, применяется в законодательстве большинства государств» [2].

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 N 67-ФЗ для бипатридов установлены ограничения пассивного избирательного права. Согласно пункту 3.1. статьи 4 вышеуказанного закона «не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства» [5].

В 2007 году гражданин Кара-Мурзы Владимир Владимирович направлял в Конституционный Суд РФ жалобу, полагая, что вышеуказанными положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нарушены его конституционные права в связи с лишением пассивного избирательного права граждан Российской Федерации, имеющих двойное гражданство, а именно права избираться в представительные органы власти. Однако Конституционный Суд РФ разъяснил, что «право быть избранным в органы государственной власти закрепляется именно за гражданами РФ как за лицами, находящимися в особой устойчивой политико-правовой связи с государством», а также указал, что «устанавливая соответствующее ограничение, федеральный законодатель исходил из того, что оно обусловлено такой конституционно значимой целью, как необходимость защиты основ конституционного строя Российской Федерации» [10].

Полагаем, что в целях сохранности суверенной государственности России, учитывая высокую степень значимости голосования как непосредственной формы волеизъявления народа, необходимо ввести для бипатридов ограничения и в отношении активного избирательного права, а именно права голосовать, поскольку волеизъявление бипатрида может быть обусловлено не только интересами Российской Федерации, но и интересами иностранного государства. Особенно это актуально в отношении бипатридов, проживающих длительное время за рубежом. Данные лица фактически утратили связь с Российской Федерацией, оставаясь гражданами РФ только номинально, поэтому их право голосовать, влиять на политическую ситуацию в стране, в которой они много лет не проживают, должно быть ограничено.

В заключении на основании анализа норм законодательства РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ можно сделать вывод, что наличие гражданства иностранного государства для российского гражданина может послужить фактором каких-либо законодательных ограничений его прав и свобод, что представляется допустимым и разумным в той мере, в которой такие ограничения помогают обеспечить безопасность страны и защитить национальные интересы.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Кутафин О.Е. Российское гражданство. М.: Юристъ, 2003. С. 7, 79.
3. Ландау И.Л. О некоторых новеллах законодательства, регулирующего институт гражданства в Российской Федерации // Вестник Балтийского федерального университета имени И. Канта. 2014. № 9. С. 22.
4. Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации: федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ (ред. от 31.07.2020). // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 16.04.2021).
5. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации:  федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // "Собрание законодательства РФ", 17.06.2002, N 24, ст. 2253.
6. О государственной тайне: закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 (ред. от 30.12.2020) // "Собрание законодательства РФ", 13.10.1997, N 41, стр. 8220-8235, "Российская газета", N 182, 21.09.1993.
7. О гражданстве РФ: федеральный закон № 62-ФЗ от 31.05.2002 г. в ред. от 18.03.2020, от 24.04.2020, от 13.07.2020 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 16.04.2021).
8. Определение Конституционного Суда РФ от 10.11.2002 N 314-О "По жалобе гражданина Романова Юрия Петровича на нарушение его конституционных прав статьями 21 и 21.1 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" // "Российская газета", N 25, 08.02.2003, "Собрание законодательства РФ", 10.02.2003, N 6, ст. 549.
9. О средствах массовой информации: закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 (ред. от 30.12.2020) // "Российская газета", N 32, 08.02.1992, "Ведомости СНД и ВС РФ", 13.02.1992, N 7, ст. 300.
10. Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.2007 N 797-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 24.12.2007, N 52, ст. 6533, "Российская газета", N 290, 26.12.2007.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 04.10.2016 N 18-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4 Федерального конституционного закона "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" в связи с жалобой А.Г. Оленева" // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 16.04.2021).
12. Постановление Правительства РФ от 22.08.1998 N 1003 (ред. от 18.03.2016) "Об утверждении Положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне" // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 16.04.2021).
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.03.1996 N 8-П "По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года "О государственной тайне" в связи с жалобами граждан В.М. Гурджиянца, В.Н. Синцова, В.Н. Бугрова и А.К. Никитина"// "Российская газета", N 64, 04.04.1996.
14. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.01.2019 N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 19.1 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" в связи с жалобой гражданина Е.Г. Финкельштейна" // "Собрание законодательства РФ", 28.01.2019, N 4, ст. 359 (Постановление), "Российская газета", N 19, 30.01.2019.