Позиции Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки по вопросу реформирования Организации Объединенных Наций: краткий сравнительный анализ

АННОТАЦИЯ

Вопросы увеличения числа постоянных членов Совета Безопасности ООН и отмены (корректировки) принципа вето на протяжении нескольких десятилетий вызывают дискуссию среди государственно-политических деятелей и экспертов разных стран. В статье рассматриваются позиции Российской Федерации и США по реформированию Совета. Также дается сравнительный анализ подходов двух постоянных членов Совета Безопасности к преобразованию главного органа ООН.

ABSTRACT

Questions of increasing the number of permanent members of the UN Security Council and the cancellation (amendments) of the veto principle during several decades provoke a discussion among public and political figures and experts from different countries. The article deals with the position of the Russian Federation and the United States concerning the Council restructuring. Also, a comparative analysis of approaches of two permanent Security Council members is presented to the transformation of the main UN body. 

Организация Объединенных Наций существует с 24 октября 1945 года. Функцией одного из главных органов этой организации – Совета Безопасности (далее СБ ООН), является поддержание международной безопасности и мирного состояния в мире [7, с. 166].

Политические деятели государств-победителей во Второй мировой войне, приняв во внимание институциональное несовершенство Лиги Нации, при конструировании Организации Объединенных Наций положили в основу её деятельности два принципа. Во-первых, принцип политической эффективности СБ ООН, где решающую роль в определении международной политики играют страны-победительницы во Второй мировой войне. Во-вторых, принцип консенсуса между постоянными членами СБ ООН, предусмотрев право вето любого из постоянных членов на решение Совета в целом [30, с. 6].

Дискуссии о реформировании Совета Безопасности ООН идут с первых лет существования этой организации и по настоящее время [21, с. 31]. За это время в мире происходили серьезные изменения в структуре международной системы, обусловленные двумя основными факторами: 1) увеличением числа государств-членов ООН и 2) изменение баланса экономической мощи и политического влияния отдельных стран [5, с. 43].

Распад СССР и коммунистических режимов в странах Восточной Европы в конце 1980-х – начале 1990-х годов способствовали установлению фактической гегемонии США в значительной части мира. В следствие этого обстоятельства в 1980-1990-х годах в международной системе стала проявляться тенденция к «однополярности». Это обстоятельство, а также рост экономической и военной мощи Китая и Индии вызвали в 1980-1990 годах политические дебаты о будущем ООН и о возможных путях повышения её роли и эффективности. Главной темой стало обсуждение реформы СБ [30, с. 8]. Так, 3 декабря 1993 года на 48-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (далее ГА ООН) было отмечено, что реформа СБ ООН уже давно назрела и она должна осуществляться в рамках общей задачи адаптации Организации Объединенных наций к политическим, экономическим и иным реалиям современного мира. По итогам работы ГА ООН была принята Резолюция А/RES/48/26 «Вопрос о справедливом представительстве в СБ ООН и расширении его членского состава» и сформирована рабочая группа Генеральной Ассамблеи по реформированию СБ ООН [27]. Таким образом, вопрос о необходимости проведения комплексной реформы СБ ООН обсуждается уже не один десяток лет.

Отметим, что в дебатах вокруг реформы СБ ООН доминируют три проблемы. Первая – проблема представительства – связана с решением вопроса расширения состава Совета. Вторая проблема – с увеличением эффективности деятельности СБ. Третья – проблема определения границ полномочий Совбеза [30, c. 9].

В 2005 году группой экспертов и государственно-политических деятелей был разработан план «При большей свободе», в котором содержалось предложение провести реформу Совета Безопасности в двух направлениях – расширение числа постоянных членов СБ ООН и отмена (корректировка) принципа вето [28]. Отметим, что в настоящее время, как и десять лет назад, другие вопросы реформирования СБ имеют второстепенное значение.

Предложения об увеличении в СБ количества новых постоянных членов в последние годы обсуждаются регулярно. Так, в марте 2005 года Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан предложил расширить состав СБ ООН до 24 членов и увеличить число постоянных членов с 5 до 10, что полностью соответствовало позиции Российской Федерации, которая ранее (2003 год) внесла предложение добавить в состав постоянных членов Совета по одному государству от Азии, Америки и Африки, а также Германию с Японией [13]. Россия от азиатского континента предложила Индию, которую последовательно и без конъюнктурных колебаний поддерживает по настоящее время.

Отметим, что в 2004 году страны «Большой четверки» – G4, претендуя на новые постоянные места в СБ ООН, договорились об объединении совместных усилий. Таким образом, Бразилия, Германия, Индия и Япония стали основными кандидатами. Кофи Аннан внёс предложение предоставить постоянное членство в СБ кроме G4 одной из стран Африки [23]. Вместе с тем, Италия и Испания тоже претендовали на новые постоянные места. Именно отсутствие единодушия по этому вопросу вызвали в Европе разногласия [25].

Отечественный историк В.Ю. Лукьянов, поддерживающий позицию Российского МИД [19], осуществил анализ предложений ряда государств по вопросу увеличения численного состава СБ и справедливо заметил, что против расширения СБ, предложенного Кофи Аннаном, выступают постоянные члены Совбеза, обосновывая это тем, что подобный шаг значительно осложнит работу Совета, затруднит принятие решений и согласился, что принцип вето нуждается в пересмотре [20].

Российские государственные, политические, общественные деятели и многие ученые считают, что подобное расширение Совета представляется необходимым с точки зрения более адекватного отражения позиции мирового сообщества, но негативно скажется на эффективности его работы. Они исходят из того, что простое увеличение числа членов СБ, особенно постоянных, без каких бы то ни было изменений процедуры принятия решений не сможет быть эффективным [15, с. 54-55]. На это обстоятельство ещё в сентябре 2005 года обратил внимание Юлий Воронцов (специальный представитель Генерального секретаря ООН), который подчеркнул, что «…это может привести к большему застопориванию всей системы и превращению Совета в «дискуссионный клуб» [3]. Так, в октябре 2014 года Министр иностранных дер РФ Сергей Лавров в интервью телеканалу «Russia Today» подчеркнул, что мы (постоянные члены) отвечаем за эффективность работы ООН «…и нужно работать вместе коллективно, напряженно по тем вопросам, где есть совпадение позиций. По остальным вопросам, где у нас позиции расходятся, нужно продолжать консультации и искать пути сближения подходов» [19]. Александр Коновалов (президент Института стратегических оценок), исследуя проблему представительства в СБ ООН, отметил, что «…ситуация, в которой все члены ООН имеют равные полномочия, не реалистична, так как количество государств, которые хотели бы, чтобы их голос был решающим, практически равно всем членам ООН, а вот количество стран, которые могут взять на себя ответственность и имеют для этого достаточно экономических и военных сил, можно пересчитать по пальцам» [12].

Необходимо отметить, что современная организационная структура ООН по-прежнему определяется ситуацией, сложившейся в мире после окончания Второй мировой войны. Вместе с тем, в последние десятилетия значительно выросли экономики развивающихся стран. Поэтому при такой структуре Совета Безопасности ООН – пять постоянных членов СБ и десять непостоянных членов Совета, меняющиеся на ротационной основе, становится все труднее получить полную и адекватную картину мирового общественного мнения. Сергей Рогов (директор Института США и Канады) в марте 2005 года высказал мнение о том, что «… список главных игроков мировой политики и мировой экономики устарел. Он является неполным, и это означает, что идея постоянных членов Совета Безопасности с правом вето оказывается неэффективной» [14]. Таким образом, С. Рогов считает, что в составе СБ ООН и процедуре принятия решений этого органа необходимы изменения.

Российская Федерация в течение ряда лет председательствует в мировых структурах: 2012 год – Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС). Участники этой структуры представляют приблизительно 40% населения в мире, примерно 54% мирового валового внутреннего продукта (ВВП) и около 44% мировой торговли [1]; 2013 год – «Группа двадцати» (G-20), – около 90% мирового ВВП и 80% мировой торговли [8]; 2014 – Большая восьмёрка (G-8 - англ. Group of eight) – международный клуб, объединяющий Великобританию, Германию, Италию, Канаду, Россию, США, Францию и Японию [29]; 2015 год – БРИКС (BRIC) [31]; Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) [32]; РИК (Россия, Индия и Китай) [9]. Тем не менее, и на этом особенно активном фоне первостепенное значение для России имеет членство в ООН и статус постоянного члена Совета Безопасности. В сентябре 2016 года председательство в Совете Безопасности ООН перешло к Российской Федерации [34]. Во многом благодаря статусу постоянного члена СБ, Россия обладает исключительным авторитетом в ООН, а право «вето» по-прежнему остается важнейшим дипломатическим инструментом учета российских интересов в межгосударственном диалоге и их продвижения [10, с. 976].

Позиция Российской Федерации по вопросам реформирования Организации основана на Концепции внешней политики Российской Федерации 2013 года, согласно которой Россия отводит ООН центральную координирующую роль в мировых делах, встает на сторону основополагающих принципов Устава и отстаивает главную ответственность СБ за поддержание международного мира и безопасности. Для России важное значение имеет принцип верховенства международного права [18].

Главным и неопровержимым условием членства в СБ того или иного государства является его глубокая преданность принципам, содержащимся в Уставе ООН, и неукоснительное соблюдение им уставных обязательств. Российская Федерация показывает свою заинтересованность в сохранении стабильной системы международных отношений. Исходя из этого МИД Российской Федерации сделало 21 марта 2011 года в ходе межправительственных переговоров по реформе СБ ООН заявление о готовности «…поддержать любую модель реформы, которая заслужит одобрение подавляющего большинства членов международного сообщества» [24].

Отметим, что Российская Федерация упорно и обоснованно выступает за повышение авторитета СБ ООН, во-первых, за счет большего вовлечения в его работу представителей региональных групп, недостаточно представленных в Совете, а во-вторых, путем более эффективных ответов и оперативного реагирования на существующие и вновь возникающие вызовы и угрозы.

Россия считает, что совершенствование СБ ООН необходимо проводить поступательно, вырабатывая в рамках самого Совета согласованные концептуальные основы и практических мер по сохранению и укреплению его как центрального органа ООН и настаивает на минимальных преобразованиях в целях сохранения функциональности этого органа, поскольку любые изменения, не соответствующие интересам всех пяти постоянных членов СБ ООН, для России будут не приемлемы. Вместе с тем Россия не может полностью игнорировать желание большинства членов ООН, выступающих за расширение Совбеза, поэтому необходим некоторый компромисс. Согласно нормам Устава ООН, решающее слово всегда остается за пятью постоянными членами СБ. Таким образом, если количественный состав Совбеза будет увеличен, то очевидно, за счет стран, кандидатуры которых будут устраивать нынешних постоянных членов [11, с. 75]. Отметим, что постоянные члены СБ сходятся в своих позициях относительно стран-кандидатов в постоянные члены СБ и исходят из критериев, что они должны обладать значительным международным влиянием, которое определяется их экономической мощью, большим населением, большой территорией, высоким уровнем социального, культурного и научно-технического развития, значительным региональным влиянием и значительной военной мощью [30, с. 5].

Главный научный сотрудник ИМЭМО РАН доктор исторических наук А.Н. Калядин отмечает, что предложения по приспособлению Совета Безопасности к современным условиям были выдвинуты
на 70-й сессии Генассамблеи ООН в сентябре 2015 года и стали предметом острой дискуссии, как, например, увеличение числа членов Совета Безопасности [15, с. 56]. Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая с трибуны ООН, заявил о том, что «…Россия заинтересована в укреплении ООН, так как мир меняется и необходимо говорить со всеми членами ООН о развитии Организации на основе широкого консенсуса…» [4].

В 1970-е годы Соединенные Штаты Америки, руководствуясь своими национальными интересами, выдвинули предложение о включении в состав постоянных членов СБ двух государств – Германии и Японии. Таким образом, в Совбезе могли оказаться новые союзники Америки. Данное предложение не устроило мировое сообщество. Так, ряд развивающихся государств стал оказывать давление на постоянных членов СБ. Это привело к тому, что в 1990-е годы США предложили, наряду с Японией и Германией, принять в состав СБ по одной стране от каждого региона из числа развивающихся стран [10, с. 972–979]. Например, представители США высказывались в пользу Бразилии, однако, как замечает Беленкова Е.Ю., эта страна официальной поддержки от Вашингтона не получила [2, с. 115–117].

Ориентир России по численному составу усовершенствованного СБ ООН – «чуть больше двадцати». В апреле 2000 года администрация президента США (Билл Клинтон) заявила о согласии на то, чтобы в будущий Совет Безопасности входило «чуть более 23 членов», что предполагало, в том числе, и увеличение числа непостоянных членов СБ. На случай отказа от принятия предложения американской стороны, у США имелся другой вариант — «теория гуманитарной интервенции», суть которой заключается в том, что в случае, если Совет заблокирует вето одного из постоянных членов, тогда появляется возможность вмешательства без санкции Совета Безопасности в дела суверенных стран военными средствами [33, с. 103–107]. Российская Федерация выступает категорически против этой теории, поскольку она явно не соответствует международному праву. Таким образом, США, не отказываясь от своего права вето, демонстративно опираясь на свою военную мощь, намерены свести на нет право вето других постоянных членов СБ ООН.

В 2005 году Премьер Японии Коидзуми прибыл в Нью-Йорк для участия в юбилейной (60-й) сессии ГА ООН с намерениями повлиять на членов международной организации и расширить число постоянных членов Совбеза за счет введения в него представителей Бразилии, Германии, Индии и Японии [17]. Однако позиция администрации президента США (Джорджа Буша) сводилась в данное время к поддержке только Японии. В свою очередь, претензии Японии на постоянное членство в Совете, вызывало негативную реакцию со стороны Китая [16]. Следует отметить, что КНР выступает за взвешенное, обдуманное проведение реформы ООН в целом и СБ в частности, не приравнивая реформу в одном главном органе к реформе всей организации. Так, в марте 2003 года Кун Цюань (официальный представитель министерства иностранных дел КНР) выразил мнение министерства, что изменения, происшедшие за полвека после создания ООН, требуют реформ в этой организации, однако реформирование Совет Безопасности является преждевременным [2].

Количественная граница роста Совета Безопасности для Вашингтона 19–20 членов. Американцы явно скептически относятся к перспективе включения в СБ новых постоянных членов из числа развивающихся стран. Одновременно с этим Вашингтон заявляет о поддержке «умеренного» реформирования Совета Безопасности, подчеркивая, что для того, чтобы быть реалистичным, решение не должно нарушить статус-кво в вопросе права вето. Если итоговая модель будет затрагивать привилегии постоянных членов СБ, то она никогда не будет ратифицирована американским Конгрессом [10].

Так, президент США Барак Обама в начале 2016 года предложил включить в СБ, по меньшей мере, одного представителя африканской региональной группы, также включить в Совет представителей других регионов мира и некоторых государств, усилившихся в последнее время. Президент США особо отметил, что в целях сохранения эффективности органу необходимо учитывать все тенденции нового времени. США поощряют идею преобразования структуры Совета Безопасности ООН. Обама в своем Обращении к нации 12 января 2016 года охарактеризовал ООН, как международную систему, «…которая сегодня пытается выжить в новой реальности…» [35]. Помощь в вопросах преобразования этой системы США видят в качестве своей задачи. А в Стратегии национальной безопасности 2015 года США заявляют о намерении продвигать реформы, направленные на поддержание мира, и поощрять применение вооруженных сил [36].

В начале ноября 2016 года Мишель Сисон (зампостпреда США при ООН) заявила, что США выступают против любого расширения или изменения вето, но поддерживают обоснованные предложения по незначительному расширению Совета за счет включения как постоянных, так и непостоянных членов [26].

Таким образом, проведенный анализ позиций Российской Федерации и США по вопросу реформирования СБ ООН показывает, что страны-члены всемирной организации в последние годы смогли продвинуться в обсуждении реформы Совета Безопасности, однако универсального решения, которое могло бы получить максимально широкое согласие, на сегодняшний день пока не выработано, поскольку подходы сторон по-прежнему существенно различаются, подчас - диаметрально.

Несмотря на активные дискуссии о проведении реформы ООН и наличие различных версий по вопросу модификации СБ, процесс реформирования стоит на месте. Китай, Россия и США не готовы к ослаблению позиций «пятерки». Кроме того, для выработки окончательной реформы еще не сложился консенсус в региональных группах относительно стран, которые претендуют на постоянное членство в Совете.

Российская Федерация, поддерживая закрепленный в Уставе ООН принцип справедливости в международном праве, придерживается позиции придания СБ более представительного характера за счёт участия в нём развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки. Россия, принимая во внимание необходимость эффективно и оперативно реагировать на возникающие вызовы, исходит из того, что реформа ООН должна привести не к уменьшению влияния и подрыве авторитета Совета Безопасности, как того добиваются США, а к усилению и прогрессированию Организации. В целях достижения компромисса необходимо открытое, равноправное обсуждение всех положений реформы СБ ООН, включая вопрос членства в Совете. Представляется необходимым соблюсти баланс интересов.

Россия считает, что центром регулирования международных отношений и координации мировой политики в ХХI веке должна оставаться ООН, которая доказала свою безальтернативность и наделена уникальной легитимностью.

Для России любые идеи и предложения, которые способны привести к ущемлению прерогатив постоянных членов Совбеза, включая право вето, неприемлемы с исторической и политической точек зрения.