НАУЧНЫЕ ДИСКУССИИ В ОПРЕДЕЛЕНИИ ОБРАЗОВАНИЯ КАК ОБЩЕСТВЕННОГО БЛАГА

АННОТАЦИЯ

Проблемы с финансированием, которые испытывают системы образования ряда развивающихся и развитых стран после начала пандемии COVID-19, делают крайне актуальным вопрос о финансовой поддержке образования со стороны государства. Тем не менее, с точки зрения неоклассической экономической теории, образование не является общественным благом, поскольку оно конкурентно и исключаемо, а следовательно, вовсе не обязательно нуждается в государственной поддержке. В данной статье обсуждаются разные понимания общественного блага, а также последствия принятия того или иного определения общественного блага для системы образования. Кроме того, отстаивается точка зрения, согласно которой образование можно считать общественным благом, или во всяком случае можно рассматривать блага, которые производятся образованием, как общественные.

ABSTRACT

The problems with financing experienced by the education systems of a number of developing and developed countries after the outbreak of the COVID-19 pandemic make the issue of financial support for education by the state extremely urgent. Nevertheless, from the point of view of neoclassical economic theory, education is not a public good, since it is competitive and excluded, and therefore does not necessarily need state support. This article discusses different understandings of the public good, as well as the consequences of adopting a definition of the public good for the education system. In addition, the point of view is defended, according to which education can be considered a public good, or in any case, it is possible to consider the benefits that are produced by education as public.

Ключевые слова: образование, общественное благо, экстерналии, государственные расходы, неисключаемость, неконкурентность.

Keywords: education, public good, externalities, government spending, non-exclusivity, non-competitiveness.

НАУЧНЫЕ ДИСКУССИИ В ОПРЕДЕЛЕНИИ ОБРАЗОВАНИЯ КАК ОБЩЕСТВЕННОГО БЛАГА

Пандемия COVID-19 вызвала масштабный кризис в системе образования, охвативший более 1,5 миллиарда учащихся из 190 стран мира [3]. Ярким проявлением этого кризиса стало глобальное уменьшение доступа к образованию: так, в Африке к югу от Сахары после введения карантина 45% детей вообще не получали никакого образования, в то время как остальные обучались через радио, телевидение и бумажные материалы, а не Интернет [24]. Проблемы затронули и развитые страны: после начала пандемии США на 29% упало число выпускников средней школы с низким доходом, поступающих в колледжи. По оценкам ООН, вследствие закрытия школ и экономических трудностей в 2021 году 23,8 миллиона человек по всему миру полностью лишатся возможности продолжить свое обучение [3]. Кроме того, из-за эпидемии коронавируса в странах с низким и средним уровнем дохода 72 миллиона детей младшего школьного возраста в ближайшие годы не получат навыки чтения и письма [22]. Наконец, одним из последствий пандемии COVID-19 стало увеличение числа обучающихся в частных школах, поскольку на них не распространялись многие ограничения, действующие в отношении государственных школ [7]. В свою очередь это привело к ухудшению качества образования в государственных школах (в силу того, что их покинуло немало детей, относящихся к высшему среднему классу и обучающихся хорошо) и усилению образовательного неравенства [23].

В этих исторических условиях будущее системы образования в значительной мере будет зависеть от действий государства, в особенности – от государственной политики в сфере создания общественных благ. Общественные блага - совокупность товаров и услуг, доступных всем людям для неконкурентного и неисключаемого пользования [2]. В научный оборот данный термин ввел известный экономист Пол Самуэльсон в своей статье 1954 года «Чистая теория государственных расходов» [26].

В дальнейшем существенный вклад в развитие теории общественных благ внесли экономисты, исследующие государственные финансы, такие как Ричард Масгрейв, Д. Брюммерхофф, Д. Мюллер, Дж. Бьюкенен.

Общественные блага, исходя из определения, имеют две главные особенности [1]:

1. Неконкурентность - потребление блага одним человеком не умаляет его доступности для других. Если один человек безопасно переходит улицу благодаря хорошо работающему светофору, то это не уменьшает доступности этого блага для других. Фактически, чем больше людей переходят через перекресток на светофор, тем больше пользы от него.
2. Неисключаемостъ - ограничить использование такого блага технически, политически или экономически невозможно. Связь между оплатой и потреблением таких благ отсутствует, а потому они открыты для использования «безбилетниками». Было бы чрезвычайно сложно и дорого разрешить пользоваться светофором на перекрестке или уличным освещением только одному человеку.

Немногие блага являются полностью общественными или полностью частными. Большинство из них являются смешанными [13]:

Таблица 1.

Виды благ

Клубные блага и «ресурсы общего пула», которые лишь частично соответствуют критериям общественного блага, считаются нечистыми общественными благами.

В соответствии с буквальным толкованием экономического определения, образование не является общественным благом [18]. Образование характеризуется исключаемостью: в большинстве стран мира поступление в университеты и другие учебные заведения ограничивается определенным списком требований (например, результатами экзаменов, местом проживания или способностью оплатить обучение). Отчисление из университета или средней школы является также исключает определенное количество людей из потребления образования. Образование является конкурентным благом: увеличение числа учеников в классе может негативно повлиять на качество потребляемого обучения [14]. Кроме того, если бы образование было бы общественным благом в неоклассическом понимании, то цена обучения была бы для двадцати учеников такой же, как и для одного ученика, однако это не так.

Несмотря на это, в научном дискурсе образование обычно воспринимается как общественное благо. Так, согласно опросу Statista, более 85% людей в России, Сербии, Испании, Турции, Китае, Франции и большинстве других стран согласны с идеей о том, что образование должно быть бесплатным для всех без какой-либо дискриминации. Идея всеобщего бесплатного доступа к образованию также поддерживается многими крупными международными организациями, в том числе Организацией Объединенных Наций [4].

В целом существует несколько причин, по которым образование можно считать общественных благом.

Во-первых, образование можно считать неисключаемым и неконкурентным благом по замыслу социума.

Некоторые ученые сомневаются в том, что определение общественных благ, данное в неоклассической экономике, отражает действительность. Они считают, что степень, в которой благо воспринимается как «общественное», зависит не столько от присущих ему экономических характеристик, сколько от преобладающих ценностей в данном обществе. В своей книге «Deprivation and public need» экономист Марк Вуйтс приводит пример восприятия санитарии в Европе XIX века и в Южной Африке XX века при апартеиде. В Европе XIX века санитария считалась общественным благом, доступным для потребления как богатыми, так и бедными - канализационные системы были необходимы для того, чтобы предотвратить возникновение болезней и эпидемий, которые могли бы затронуть все население города или государства. Южная Африка не считала санитарию общественным благом и давал доступ к канализационной системе только белому населению. Вуйтс пришел к выводу, что общественные блага социально конструируются в ходе сложных политических процессов, а не содержат определенные неотъемлемые характеристики неисключаемости и отсутствия конкуренции [31].

Любая страна, которая обеспечивает бесплатный всеобщий доступ к образованию, так или иначе смотрит на него как на общественное благо, из потребления которого никто не должен быть исключен. Таким образом, образование может потребляться как частное благо, но это не изменит тот смысл, который общество и государство вкладывают в данный институт в конкретный период истории.

Во-вторых, образование порождает многочисленные положительные экстерналии (внешние эффекты) [30]. Экстерналия – это явление, которое дает выгоду или создает издержки для лиц, которые не принимают участия в создании этого явления [6]. Общественные блага можно рассматривать как вид внешних эффектов [там же].

Образование может помогать отдельному человеку (например, каждый дополнительный год обучения увеличивает будущий заработок индивида на 10%) [12], но оно также создает многочисленные положительные внешние эффекты для общества:

• Увеличение числа образованных людей способствует росту производительности труда работников без образования и повышению производительности труда в целом [29].   Выпускники университетов чаще создают новые технологии и идеи, что существенно повышает производительность труда и экономический рост [21].
• Распространение образования ведет к росту доходов всех групп населения: по данным из США, увеличение количества выпускников университетов на 1% увеличивает на 1,9% заработную плату отчисленных из школы, на 1,6% заработную плату выпускников средней школы и на 0,4% заработную плату других выпускников университетов [19]. Исследование 2004 года показало, что чем больше американский штат тратил на образование с 1967 по 1993 год, тем больше был рост доходов его жителей в тот период [5].
• Бедность положительно коррелирует с преступностью [9] и политической нестабильностью [25], которые негативно влияют на все общество.  Образование снижает уровень бедности: за счет улучшений в обучении можно сократить абсолютную бедность в мире на более чем 30% [12].
• Образование способствует снижению преступности: например, в Великобритании сокращение числа лиц, не имеющих образования, на 1% приводит к снижению числа преступлений против собственности на 0,85-1% [16]. Согласно другому исследованию, увеличение количества выпускников средней школы в США на 10% снизит число убийств и нападений примерно на 20%, угонов машин на 13% и поджогов на 8% [15]. 
• Образованные люди активнее участвуют в жизни общества. Например, школьное обучение положительно коррелирует с повышением доверия к другим, а также с участием в выборах и в деятельности общественных организаций [27]. Кроме того, люди с высшим образованием в два раза чаще отдают более 3% своего дохода на благотворительность, чем выпускники средней школы с таким же уровнем дохода [17].
• Образованные люди платят больше налогов. За счет этих средств финансируются другие общественные блага, которые приносят пользу всему обществу [17].

Если рассматривать потребление образования как потребление экстерналий, создаваемых им, то образование будет удовлетворять основным чертам общественного блага: неисключаемость (практически невозможно ограничить использование положительных внешних эффектов от обучения) и неконкурентность (потребление положительных экстерналий от образования не уменьшает их доступности для других членов общества).

В-третьих, образование играет огромную роль в создании и передачи научного знания, которое является глобальным общественным благом [28]. Термин «глобальное общественное благо» был популяризирован Инге Кауль для обозначения общественных благ, преимущества от которых не ограничены с точки зрения географии. Они являются неисключаемыми и неконкурентными для всех стран, групп населения и поколений [11].

Научные знания как правило не конкурируют друг с другом - существуют нулевые предельные издержки от того, что дополнительный человек пользуется преимуществами научного знания [28]. Даже если бы можно было исключить кого-то из пользования благами научного знания, это было бы нежелательно, потому что совместное использование его благ не сопряжено с предельными издержками [там же]. Кроме того, преимущества от многих научных знаний не зависят от географии: закон Ньютона также верен в России, как в США, Китае и других странах. Соответственно, как минимум некоторые знания являются глобальными общественными благами.

Безусловно, для приобретения и использования знаний людям необходимо тратить ресурсы. Однако это никак не влияет на характер фундаментальных научных знаний как общественных благ. Если мы будем рассматривать потребление образования как потребление научного знания, то образование будет считаться общественным благом.

Таким образом, есть как минимум три причины считать образование общественным благом: (1) образование социально сконструировано как общественное благо; 2) образование порождает многочисленные положительные внешние эффекты, то есть создает другие общественные блага; 3) образование играет решающую роль в создании такого глобального общественного блага, как научное знание.

На практике признание образования общественным благом предполагает, что оно должно финансироваться преимущественно из средств государственного бюджета [30]. Это обусловлено тем, что рынок не может гарантировать оптимальный уровень производства общественных благ и в целом не заинтересован в их представлении [там же]. Действительно, еще работы Ричарда Масгрейва показали, что без государственного участия блага вроде образования будут потребляться и производиться в недостаточных для общества количествах (из-за того, что рынок не будет учитывать долгосрочные и общественные выгоды от распространения образования) [20]. Даже Милтон Фридман признавал, государство должно играть определенную роль в финансировании школьного образования из-за того, что образование создает положительные внешние эффекты [10].

Без государственного вмешательства дальнейшее уменьшение доступа бедных детей и молодых людей к обучению может привести к существенному снижению количества экстерналий, которые будет получать общество. Соответственно, для сохранения статуса образования как общественного блага, государства в период пандемии COVID-19 и после нее должны не сокращать бюджетные расходы на образование, а увеличивать их.

Список литературы:

1. Кононкова Н.П. Экономика : учебник для студентов естественных и гуманитарных факультетов // Издательство Московского университета. – 2018. – С. 290.
2. Медведев С.А., Томашов И.А. Концепция глобальных общественных благ: возможности и ограничения // Мировая экономика и международные отношения. – 2010. – № 12. – C. 21.
3. ООН. Концептуальная записка: Образование в эпоху COVID-19 и в последующий период / [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/policy_brief_-_education_during_covid-19_and_beyond_russian.pdf (дата обращения: 08.04.2021).
4. Цель 4: Обеспечение всеохватного и справедливого качественного образования и поощрение возможности обучения на протяжении всей жизни для всех // Организация Объединенных Наций / [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/education/ (дата обращения: 07.04.2021).
5. Bensi M.T., Black D.C., Dowd M.R. The education/growth relationship: Evidence from real state panel data // Contemporary Economic Policy. – 2004. – Т. 22, № 2. – P. 281–298.
6. Cornes R., Sandler T. The theory of externalities, public goods, and club goods. – Cambridge University Press, 1996. – P. 6, 39.
7. Dickler J. Families jump to private schools as coronavirus drags on // CNBC / [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.cnbc.com/2020/11/08/coronavirus-why-families-are-jumping-to-private-schools.html.
8. Do you agree or disagree with the statement that education should be free of charge in your country? // Statista / [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.statista.com/statistics/858072/share-of-people-worldwide-who-agree-education-should-be-free-of-charge/ (дата обращения:06.04.2021).
9. Dong B., Egger P.H., Guo Y. Is poverty the mother of crime? Evidence from homicide rates in China // PLoS one. – 2020. – Т. 15, № 5. – P. e0233034.
10. Friedman M. The Role of Government in Education // M. Friedman (ed.). Capitalism and Freedom (ch. VI). – Chicago, University of Chicago Press, 1962.
11. Inge K., Grunberg I., Stern M.A. Defining global public goods // Global public goods: international cooperation in the 21st century. – 1999. – P. 2–19.
12. International Commission on Financing Global Education Opportunity. The learning generation: Investing in education for a changing world // New York: International Commission on Financing Global Education Opportunity. – 2016. – P. 34.
13. Kaul I., Grunberg I., Stern M.A. Defining global public goods // Global public goods: international cooperation in the 21st century. – 1999. – P. 2.
14. Krueger A.B. Experimental estimates of education production functions // The quarterly journal of economics. – 1999. – № 114.2. – P. 497–532.
15. Lochner L., Moretti E. The effect of education on crime: Evidence from prison inmates, arrests, and self-reports // American economic review. – 2004. – Т. 94, № 1. – P. 176.
16. Machin S., Marie O., Vujić S. The crime reducing effect of education // The Economic Journal. – 2011. – Т. 121, № 552. – P. 463–484.
17. McMahon Walter W. Higher learning, greater good: The private and social benefits of higher education. – JHU Press, 2009. – P. 206–207.
18. Menashy F. Education as a global public good: The applicability and implications of a framework // Globalisation, Societies and Education. – 2009. – Т. 7, № 3. – P. 311.
19. Moretti E. Estimating the social return to higher education: evidence from longitudinal and repeated cross-sectional data // Journal of econometrics. – 2004. – Т. 121, № 1–2. – P. 175–212.
20. Musgrave R.A. A multiple theory of budget determination // FinanzArchiv / Public Finance Analysis. – 1956. – № H. 3. – P. 333–343.
21. Radosevic Slavo. Innovation policy studies between theory and practice: a literature review based analysis // STI Policy Review. – 2012. – № 3.1. – P. 1–45.
22. Realizing the Future of Learning : From Learning Poverty to Learning for Everyone, Everywhere (English) / Saavedra Chanduvi, Jaime Aedo Inostroza, Mario Cristian, Arias Diaz [et al.] // World Bank Group. – Washington, D.C., 2020 / [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://documents.worldbank.org/curated/en/250981606928190510/Realizing-the-Future-of-Learning-From-Learning-Poverty-to-Learning-for-Everyone-Everywhere.
23. Reilly K. Public Schools Will Struggle Even More as Parents Move Kids to Private Ones During the Pandemic // Time / [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://time.com/5885106/school-reopening-coronavirus/.
24. Saaveda J. A silent and unequal education crisis. And the seeds for its solution // World Bank Blogs / [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://blogs.worldbank.org/education/silent-and-unequal-education-crisis-and-seeds-its-solution (дата обращения: 08.04.2021).
25. Sambanis N. Poverty and the organization of political violence // Brookings trade forum. – Brookings Institution Press, 2004. – P. 165–211.
26. Samuelson P.A. The pure theory of public expenditure // The review of economics and statistics. – 1954. – Т. 36, № 4. – С. 387–389.
27. Social and nonmarket benefits from education in an advanced economy / B.L. Wolfe [et al.] // Conference series-federal reserve bank of Boston. – Federal Reserve Bank of Boston, 1998, 2002. – Т. 47. – P. 113.
28. Stiglitz J.E. Knowledge as a global public good // Global public goods: International cooperation in the 21st century. – 1999. – Т. 308. – P. 308–325.
29. The external benefits of higher education / K. Hermannsson [et al.] // Regional Studies. – 2017. – Т. 51, № 7. – P. 1084–1085.
30. Tilak J.B.G. Higher education: a public good or a commodity for trade? // Prospects. – 2008. – Т. 38, № 4. – P. 451–454.
31. Wuyts M. Deprivation and public need // Wuyts M., Mackintosh M. and Hewitt T. (eds) Development Policy and Public Action // Milton Keynes: Open University Press – 1992. – P. 13–37.